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面对欧盟强硬的征收态度，以诉讼对抗其碳排放新规似难奏效。在表明态度的同时，中国航企或该寻求其他应对的途径
法治周末记者 肖 莎
离欧盟航空业碳排放交易机制正式生效已不足10日。
根据欧盟的规定，自2012年1月1日起，欧盟将对所有到达和飞离欧盟机场的航班征收排放费，中国有33家航空公司在征收名单内。
自2008年欧盟表决通过将航空业纳入欧盟碳排放交易体系(EUETS)的草案后，欧盟以外包括中国、俄罗斯、美国等国家纷纷对此表示反对。
美国航空公司、美国大陆航空公司、美国联合航空公司早已在美国航空运输协会的发起之下起诉欧盟，美国众议院甚至已通过一项新议案，禁止美国的航空公司加入欧盟的ETS；今年9月27日，中俄两国政府对外发布了反对欧盟将国际航空业纳入欧盟碳排放体系的共同声明；随后在印度新德里，中国与美、俄、印度、巴西、南非、日本等26国共同签署了有关反对欧盟碳排放交易体系的联合宣言。
然而起诉、联合反对并未阻挡欧盟向航空公司征收碳排放费的步伐，且欧盟方面的态度日趋强硬。
11月30日，欧盟气候谈判代表阿图尔·伦格·梅茨格在德班气候大会上说，欧盟在2012年把欧盟和进入欧盟空域的国际航空运输纳入碳排放交易体系的决定不可更改。
面对这个“不可更改”的决定，中国航空运输协会秘书长魏振中12月14日告诉法治周末记者：“中国航协和有关航空公司正在与欧洲的律师事务所及专家接触，对起诉欧盟进行讨论，以便选择合适的时机在欧盟有关成员国提起诉讼。”
据法治周末记者了解，魏振中提及的有关航空公司为中国航空、东方航空、南方航空和海南航空。
在航企管理国起诉欧盟
早在2009年12月，美国航空运输协会及其三名成员美国航空、大陆航空、美国联合航空就在英国提起诉讼，反对欧盟将非欧盟航空公司纳入体系，其主要理由是欧盟相关立法的管辖范围超出了自己的领空，属于侵犯他国对自己领空管辖主权的单边行为，违反了芝加哥公约、国际法主权原则和公海自由原则。
在今年8月由中航协发起并主办的“应对欧盟ETS研讨会”上，美国航空运输协会副总裁NancyYoung透露，美国三家航空公司向法院提交材料中包括了一个实例：一个从旧金山飞往伦敦的航班，即使在飞机开始滑行起就开始计算碳排放量，整个航空过程中29%排放在美国领空，37%在加拿大领空，25%在公海上空，只有不到9%的排放发生在欧盟领空。
“这是监管过度扩张。”NancyYoung说。
中航协法律顾问、中国民航科学技术研究院政策法规所研究员李琦告诉法治周末记者，中国航企的起诉依据除了美国航企提到的依据外，还包括欧盟此举违背了《联合国气候变化框架公约》中的“共同但有区别责任”原则，即在节能减排中，发展中国家主要是协助作用，不承担实质性的减排任务。
至于起诉的具体过程，李琦告诉法治周末记者，航空公司对欧盟碳排放交易机制进行起诉，应在航空公司的管理国进行，起诉的对象为该国具体落实欧盟碳排放交易机制的部门，这实际上也就相当于行政诉讼。
李琦说，欧盟此前公布过一个非欧盟国家航空公司在欧盟的管理国名单，一般来说，航空公司国际运输量最大的国家即为该公司在欧盟的管理国。
美国航空、大陆航空、美国联合航空三家航空公司的管理国均为英国，且英国是第一个将EUETS纳入其自身法律体系的欧盟国家。美国三家航企此次的起诉对象即为英国能源与气候变化国务大臣。
中国的情况则要复杂得多。
李琦告诉记者，目前欧盟公布的33家中国航空公司分属10个不同的欧盟成员国管理。其中，中国航空、东方航空、南方航空和海南航空分别由德国、法国、荷兰和匈牙利负责。
“虽然起诉欧盟是由中航协牵头的，在前期寻找律师的过程中，中航协也起到了很大作用，但具体起诉时，起诉的主体为航空公司，因此中国的四大航空公司需分别到各自的管理国起诉相应的行政部门。”李琦说。
诉讼成功希望小
时隔两年，美国三家航空公司在英国高等法院的起诉尚未有结果。
由于该案涉及欧盟法律是否合法有效的问题，英国高等法院已将该案提交到欧洲法院，请求给予指导意见。
10月6日，欧洲法院总法律顾问朱莉安妮·科克特(JulianeKokott)就美国航空公司起诉欧盟碳排放交易体系(EUETS)一案发表咨询意见，认为欧盟将所有进出其成员国的航班纳入EUETS的相关立法合法有效，并没有违反相关国际法。
李琦告诉法治周末记者，根据程序，法律顾问发表的咨询意见对欧洲法院不具约束力，但通常会被欧洲法院采纳。欧洲法院对该案作出裁决后，英国高等法院将依据欧洲法院的意见对案件再作出判决。
魏振中也告诉法治周末记者，从欧洲法院法律顾问的法律意见书来看，法律诉讼成功的前景并不乐观，但我们依然要诉讼，此举要的是公理，图的是合法维权。
李琦甚至认为，若中国航企的起诉时间在欧洲法院的裁决之后，中国航企的起诉或许根本不会被拿到欧洲法院去讨论，我们的诉讼请求可能直接在管理国法院就会被驳回。
“坚持法律维权主要是表明一种态度，不管希望有多大都要争取一下。”中航协市场部部长朱庆宇在接受法治周末记者采访时反复强调。
但朱庆宇告诉记者，具体的起诉工作，中航协还在和各家航空公司进行协商，对国外律所的考察也未完全结束。
“我们希望找到几家能完全理解中国航企立场，并能把中国航企立场准确表述，且深谙欧盟国家法律诉讼情况的律所。至于何时提起诉讼还要看时机。”朱庆宇说。
谈及诉讼策略，是四家航企同时分别到管理国起诉，还是集中力量先选一家航企去管理国起诉，朱庆宇说专家团队已经给出了好几个方案，但具体采取何种方案尚未决定。
需政府斡旋
朱庆宇认为，欧盟碳排放交易机制一旦生效，将会对我国航空业的发展带来很大阻碍，因为根据EUTES，欧盟实际上是在对未来其他国家飞往欧盟航班的“增量”收费。
法治周末记者了解到，2012年是支付碳排放费的过渡期，2012年的排放量上限被设定为2004年至2006年平均排放量的97%或2.13亿吨二氧化碳；2013年民航业的排放量上限将被进一步减少到2004至2006年平均排放量的95%或2.09亿吨二氧化碳。此后允许排放量逐年递减。相应的，2012年作为付费的“过渡期”，最高排放量的82.5%的配额是免费发放的，另15%需购买，剩下2.5%用来“支持新进入者”。
“欧盟国家发展到现在，其飞往境外的人数是稳定的，但是对于发展中国家而言，以中国为例，每年飞往欧盟的人数都在增长。而欧盟规定以2004年至2006年平均碳排放量为基准进行收费，这明显不合理。随着我国国际航线的增加，减免的碳排放量比例就会越来越少，而需要交纳的费用也会越来越多。对于此前没有飞欧洲航线的航企，若此后开发欧洲航线，则根本无法获得免费配额。”朱庆宇认为欧盟此举无疑会限制中国航空业的发展。
对于可能增加的碳排放量，北京律师协会交通管理与运输法律专业委员会副主任张起淮给记者举了个例子：平均来说，一个航班上增加一杯水，需要增耗7杯油，相应的碳排放量也会增多，更何况增加一个人了。
由此，朱庆宇向记者提供了这么一组数据：按照欧盟碳排放的征收方法，中国民航业仅2012年一年就将向欧盟支付约8亿元人民币，2020年将超过30亿元，9年累计支出约176亿元。且一旦欧盟碳排放机制生效，购买碳排放量的国家就越来越多，如此碳排放价格可能会提高，中国需要支付的成本或许会更高。
接受法治周末记者采访的专家学者均认为，解决欧盟把航空业纳入碳排放机制这个问题是必要的，但从当前情况来看，通过法律手段解决问题已经很困难了，毕竟欧盟出台这一规则之前肯定已通过多番讨论，对其法律进行质疑成功性不大，而真正解决问题或许还需政府出面。
中国民航管理干部学院航空法专家董念清告诉法治周末记者，政府出面解决的方式之一是把此事拿到国际民航组织的框架内讨论。
根据《国际民航公约》(即芝加哥公约)的规定，如两个或两个以上缔约国对公约及其附件的解释或适用发生争议，而不能协商解决时，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会裁决。理事会的裁决形式一般为理事会成员辩论后投票决定，不过《国际民航公约》并未规定理事会解决争端的期限。
此外，根据《国际民航公约》，理事会成员国如为争端的一方，在理事会审议时，不得参加表决。李琦告诉记者，业内还有人提议，为了省下一个投票权，由世界上非国际民航组织理事会成员的国家提起申诉，这样针对EUETS的申诉成功的可能性会更大一些。
魏振中甚至认为，一旦欧盟一意孤行地收取碳排放费，政府还应及时对其采取反制措施，即对欧盟所有到、离中国机场的飞机也收取碳排放费。
(责任编辑：朱亮) |
