中国航空法律服务中心

      先是连续遭遇俄罗斯、印度等国拒绝参与碳排体系(以下简称“ETS”)合作的外压，同时又遭受到空客等9家欧洲航空公司的齐声“抱怨”，欧盟推出的ETS可谓举步维艰。

　　面对国际民用航空组织(以下简称“ICAO”)此前提出的碳交易税替代方案，欧盟近日终于开腔，表示如果各方通过ICAO达成一项类似的国际协议，那么欧盟将会放弃自己的计划。

　　在上周召开的ICAO高级别会议上，该机构理事长冈萨雷斯提出了四种可能替代欧盟航空碳税的方案，以期为这场日益升温的“碳战”找到和平解决的出口。然而，“各种方案其实最终都会落实到‘航空碳排’的控制权上，谁定价？谁收钱？”不管谁说了算，碳减排都是大势所趋，中国应尽快建立自己的碳排放交易体系。

　　ICAO不具立法权 替代性方案难具法律效力

　　“欧盟单边征收航空碳税一事在很大程度上扰乱了国际航空运输，前不久还引发了包括中国、美国、俄罗斯等在内的29国联合抵制欧盟碳税。”在上周召开的ICAO高级别会议上，冈萨雷斯表示为避免全球大规模的“碳战”，这一揽子替代性方案终于已见雏形。

　　据介绍，目前共有四个方案列入考虑：强制抵消航空公司碳排放、带有一定创收机制的强制抵消，以及两项限制排放及贸易体系，一项是所有碳排放都可以进行交易，另一项是以初始排放为基准的增减量才可以交易。

　　方案一出，很快就得到了各方的谨慎支持，中国航空运输协会(简称“中航协”)副秘书长柴海波在接受媒体采访时表示，ICAO这一表态的作用是积极的。“相信中国民航主管部门会积极参与ICAO框架内的国际谈判，美国应该也会支持全球航空碳交易体系建设，这有助于全球航空碳减排走上平等协商的道路。”而欧盟方面的表态软化也令人仿佛看到了解决问题的曙光，而欧盟一方面表示绝不向任何商业威胁低头，但同时也表示，“决心与美国、中国和其他国家进行磋商，以达成控制航空公司碳排放的国际协议”。

　　不过，也有不少人士认为，这项提案虽然“看上去很美”，但实施起来恐怕难逃“画饼”，作为联合国的下属机构，ICAO的主要职能是促进全球民用航空安全、有序地发展，但并不具有立法权，这个机构其实更多地是充当185个缔约国在民航领域中展开合作的一个媒介，而其决定具有多大的强制力尚有疑问。

　　而对于各国来说，把钱交给欧盟或者ICAO没有任何差别。

　　推迟航空碳税是最好结果中国碳排体系需迎头赶上

　　“从实质来看，国际民航组织提出的替代方案与欧盟征收航空碳税的方案是一样的，都是要推动全球的碳减排。”广东省社科院环境经济与政策研究中心主任赵细康认为，无论在哪种情况下，核心的问题都是碳减排的责任承担问题，ICAO这样做只是将欧盟单边征收航空碳税的情况变成由各国进行多边协商的局面。

　　有业内人士也表示，从后两种方案来看，ICAO扮演的角色其实就是欧盟现在的角色——第一种情况是，在可能建立的全球航空碳交易市场中，各成员国为超过免费配额的碳排放量所付的钱，将交给ICAO管理，用于在该市场上购买配额，或提取部分资金用于发展中国家的碳减排进程；第二种情况则是ICAO只提供交易平台，并收取交易费用。

　　与此同时，“抗税”同盟内部也并非“铁板一块”，美国可以迅速建立起自己的碳交易体系。“美国反对欧盟，主要是因为欧盟在碳交易市场上抢先了一步。”北京市蓝鹏律师事务所律师张起淮如是说。另一业内人士也表示，如果欧盟未来允许美国共同制定民航业碳减排规则，美国很有可能在ICAO的后续谈判中倒向欧盟。

　　因此，对中国来说，现在的局势并不乐观。一方面，国内的碳交易体系还处于起步阶段，即便ICAO的替代方案得以通过，中国在国际碳交易市场上也是处于劣势地位；另一方面，中国作为发展中国家，在气候方面的“共同但有区别的责任”的原则一直不为美国等发达国家所认可，这势必也会增加中国在碳排上的成本。

　　中航协副秘书长柴海波在接受媒体采访时表示，“最好的结果是欧盟取消或推迟航空‘碳税’的实施，为中国‘十二五’期间逐步建立碳交易的基础设施留足时间。”

　　而在张起淮看来，中国没有必要卷入欧盟和美国在航空碳税上的争夺战中，“碳减排是全球趋势，中国唯一能够做的就是迎头赶上”。