中国航空法律服务中心

特邀嘉宾

中国航空运输协会副秘书长 柴海波

中国航空法律服务中心首席专家 张起淮

中国航空运输服务研究所所长 邹建军

武汉大学法学院教授、博导、知名环境法学者 秦天宝

中国国际航空股份有限公司股份规划发展部副总经理 吕凌飞

背景

2011年12月1日，锤子落下。在一片反对声浪中，欧盟气候变化谈判代表在德班大会上重申，将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系的决定“不可更改”。

2011年12月21日，欧洲法院驳回美国航空运输企业诉讼，判定欧盟即将于2012年1月1日起征收的国际航空碳排放税未违反国际法。这意味着欧盟单方面的征收碳税行为已经开始被“合法化”。如此一来，随着世界贸易局势日渐紧张，碳税极可能成为未来国际航空业的强势规则。

据国际航协统计，按欧盟碳排放征收方法，预计中国民航业2020年向欧盟支付超过30亿元人民币，9年累计支出176亿元人民币。中国飞往欧洲的航班每增加一班，一年下来将增加1500万元人民币的额外成本。

欧盟坚决征收碳税会给中国航空业带来什么？中国航企该如何应对？《国企》特别邀请了中国航空领域的专家和业内人士对此展开讨论。

以环保的名义

《国企》：有观点认为欧盟征收碳税是收“买路钱”，您怎么看待欧盟的动机？

秦天宝：欧盟此举是以环保名义采取的贸易措施，有以下几个方面的考虑。

最直接和主要的原因是：第一，欧盟想要达到国际法规定的碳减排义务和目标。如果不把航空业纳入碳排放交易系统，实现目标就比较困难。第二，为了公平。如果欧盟航空企业承担了减排义务，而非欧盟的航空企业不承担义务，那么欧盟企业的负担就重了。第三，欧盟此举能够让其在全球碳市场上占据主导地位。所以，我们不能简单把欧盟的动机归为谋利，应该说欧盟是把环境保护与经济发展很好地结合在一起了。

邹建军：欧盟一方面是把它的环保理念传播给其他国家，另一方面也是希望通过环保途径获得经济增长的新动力(310328,基金吧)。

张起淮：行为动机往往具有复杂性，所以我们很难单纯说欧盟征收碳税的动机是环保还是创收。征收碳排放税的确可以给欧盟带来至少每年12亿美元的收入，但是，这对于愈演愈烈的欧债危机形成的金融缺口可谓是杯水车薪。所以，说欧盟意在“敛财”是缺乏依据的。

我认为欧盟征收碳税的理由有二：

第一，据统计，在现有全球的温室气体排放中，航空业的排放比例占2%〜 3%，虽然总比重不高，但 1990年到2006年间增长了98%，增长速度为各行业之首。预计到2020年航空业的碳排放量达到8亿吨，2050年会占据全球排放总量的10%，可以说，限制航空业的碳排放势在必行。结合欧盟一直以来在环保领域的种种行动和努力，有理由相信欧盟此次征收碳排放税的主要目的还是在于完善其环保框架，限制温室气体排放，促进环境改善。

第二，除了环保动因之外，欧盟还可能获得更多“额外”利益。由于此法案规定的征收碳排放税的地域起点从始发地开始，欧盟借此法案可以利用航空业的国际性，把区域性减排方案延伸到全球，以取得在解决温室气体排放方面的领导权和全球碳排放交易市场中的主动权，从而进一步带动欧盟地区碳检测、核查业务、碳交易与相关金融行业的发展。由于掌握了碳排放标准的主动权，欧盟此举间接地提高了国外飞机制造商、航空公司进入欧洲市场的门槛，削弱了外国企业在欧洲的竞争力。另外，欧盟可以将收取的碳排放税收“补贴”给欧洲航空公司，以加强环保节油技术的研制、开发，变相保护了欧洲本土航空企业，为之提供了更多的优势和机会，带动本地区航空业及配套附属产业的发展和转型。

柴海波：欧盟此举并不能对节能减排产生直接的效果，不是直接的减排手段，而是一种单方面建立的、以节能减排名义实施的、具有金融性质的迂回制度设计。

《国企》：有评论指出航企将会增加转机次数，这样无形中增加了碳排放。您认为欧盟此举的实际环保效果能否达到预期？

秦天宝：从理论上说，航企有可能通过增加转机来减少碳税。但航企会不会这样选择还有待观察，因为他们还要考虑成本问题。总体上，我觉得欧盟应该可以实现其环境保护的目的。

邹建军：现在还很难看到碳税的实际环保效果。事实上的效果并不是我们现在能够测算的。我们要考虑的是它的综合效应，而不是某一方面的效应。

张起淮：从历史来看，欧盟此种行为已不是第一次。之前一起著名的事件就是2006年欧盟委员会通过了《欧盟电子电机设备中危害物质禁用指令（RoHS）》，要求所有在欧盟境内生产的和试图进入欧盟销售的消费类电子电气设备，应消除在《指令》中所涉及的多项有毒物质，以确保电子、电机设备的使用安全，并降低在这些类型设备回收中对于环境的影响。在此法案推出时，也曾遭到各国尤其是发展中国家制造商的强烈反对，认为欧盟意在制造“环保壁垒”，限制外国相关企业在欧洲市场的竞争力。然而，国外企业迫于失去欧洲市场份额的压力，开始对现有的设备、原材料、加工流程进行大规模的改造升级以符合RoSH 标准。在《RoHS》实施三年后，全球各大电子、电机设备制造商均已执行了RoSH标准，并转化、吸收了相应的研发和更换成本。

欧盟此次对航空业征收碳排放税的举措和《RoSH指令》一样，主要目的在于保护环境、降低碳排放、减少污染。有人认为航空公司可能采取转机手段规避碳排放税，但我们也要看到，航空公司这样做很可能加大了其他成本费用，比如燃油的消耗费用。另外，转机还要与停靠国的民航、空管部门进行磋商谈判，还要支付额外的因转机产生的机场空港费用和塔台费用等多项费用。因此，虽然理论上通过转机能规避一定数额的碳排放税，但是这种方式实际上可操作性并不强。

事实上，市场最终由消费者需求来决定。目前欧洲航线直航的刚性需求很大。根据芬兰航空在2010年的统计数据，欧洲航线的主要乘客是商务人士，对于来往于欧洲和其他国家大量的商务旅客而言，快捷、便利和良好的体验是第一考虑的要素，而转机无疑延长了时间，不会被大部分商务旅客接受。所以综合所有因素考虑，如果欧盟该法案如期实施，转机带来的碳排量增加将会很小。

不全是坏消息

《国企》：您认为欧盟征收碳税将对中国航空业有什么影响？

秦天宝：对中国航空业的影响要从两个方面来看。一方面，航空业的成本加大，有可能会转嫁到消费者头上；另一方面，这样能够促使中国航企尽早在技术和管理上做出努力减少温室气体排放，也不见得是一件坏事。

吕凌飞：有很多咨询机构、投资银行甚至欧盟官方，都在鼓励航空公司向消费者转嫁排放交易成本，并且进行了细致计算。提供这些建议的多是欧盟碳排放交易权系统的既得利益者，根本目的是促使中国航空业纳入此系统。如果航空碳税实施，将不可避免地存在向消费者转嫁成本的行为。我们一直在中国政府有关部门的领导下，坚决抵制碳税实施。我们这样做是在努力保护中国的航空业、努力保护我们消费者的核心利益，履行一个大型国有企业的社会责任。

邹建军：虽然从经济学理论的角度来判断，航企最终会把碳税成本转嫁给老百姓。事实上从市场营销的角度来看，这个可能性是非常小的。因为如果这样做就会导致很多人选择其他替代方式，比如商务人士采用视频方式交流，旅游者选择短途旅行而不是去欧洲。所以，事实上碳税是很难转嫁的。

张起淮：欧盟此举会对中国航空业产生很大影响。

第一，最直接和最显著的影响是国内航空公司欧洲航线的运行成本大大增加。飞往欧洲的中国航企有60%的碳排放将不得不从市场上通过拍卖方式获得，比欧盟本土航空公司的费用将高出4倍以上。如果以此计算，2012年，中国航空公司需要支付7.43亿元的碳排放税。这种成本增长在短期内对各航空公司的影响并不明显，只占到2010年国内航空公司净利润的2.3%。但是，这种成本压力将逐年递增。对于以欧洲为主要航空客源地的中国民航业，十分致命。此外，航空公司出于碳排放税收的考虑，会通过更换、淘汰现有机型，对机组人员进行培训等方式以减少碳排量，但这增加了航空公司的成本。

第二，欧盟此举会对国际空港格局造成深远的影响。由于经停欧洲成本增加，很可能造成中东地区空港的兴起，从而影响到国内航空业现有的运营战略。

第三，欧盟此举对于国内航空制造业也带来很大压力，迫使飞机制造商加大加快新型环保、低碳排量飞机的研制和开发，加大技术成本投入和创新，促进产业结构升级。

第四，将会造成欧洲航线票价几百元的上涨，因为航空公司在实际运作中，很有可能将这笔碳排放税以机票涨价等形式转嫁到最终消费者身上。另外，由于计算方式问题，直飞所产生的碳排放税比转机要高，因此直飞和转机机票的差价会进一步拉大。

《国企》：中国航企目前在环保方面与欧洲国家的差距有多远？

邹建军：在碳排放方面我们和欧洲国家是不会有任何差距的，甚至我们可能更占便宜，因为毕竟我们的机队更年轻。欧洲国家的飞机和我们一样使用的是航空煤油，现在生物燃料还处在研发阶段，能不能大量使用还是个问号，更多的是个噱头，没有很大的实际意义。

吕凌飞：中国航空业是一个正在成长中的行业，欧洲大部分航空公司发展成熟，碳排放总量远比中国航空公司大。就单位排放效率来说，我国航空公司每吨公里排放低于欧美航空公司平均水平（根据EU ETS 2010年监测数据）。这有两个原因：第一，我国航空公司机队明显比欧洲航空公司机队新。我们的平均机龄仅有7年，而欧洲主要大型航空公司平均机龄超过10年，新飞机的燃油效率更高，因而排放更低。第二，中国人出行更多乘坐经济舱，欧洲人更多乘坐头等舱公务舱出行，相同的飞机中国航空公司承载的旅客比欧洲航空多，运输效率更高，单位排放更低。

无论是从排放总量考虑，还是从排放效率考虑，更应该减排的是欧洲航空公司。根据欧盟的机制设计，我们的航空公司需要支付巨额资金用于购买碳指标，是极端不合理的。

张起淮：目前中国各大航空公司在飞机机型配备上和欧洲航空公司之间的差别并不明显，但这不代表我国航线飞机和欧洲相比在环保方面不存在差距。中国航空公司不仅在环保观念、技术保障配套环保环节上落后，而且现行民航业环保制度也落后。

首先，在航班机型的计划调度上，不能有效按照机型特点安排合适的航运线路，优化航线，造成了油耗和碳排量的增加。而在这点上，欧洲航空公司就做得很好。

其次，欧洲航企已经开始寻找新的环保替代性能源，以降低碳排量和节省成本。除了应用生物航油外，欧洲航空公司也开始着手更换混合动力飞机（例如波音777s混合动力）以节油减排。中国航企在这方面起步比较晚，相比欧洲较为落后。

最后，在控制空中飞行、加强空中管理、地面起飞、滑翔以及员工节能减排意识等“软件”方面，中国和欧洲的差距还很远。

顺势而行 积极应对

《国企》：美国航空业的诉讼已经失败，对中国航企来说，法律路径的胜诉概率有多大？

柴海波：胜诉难度确实很大，要在欧盟控告他们自身的法律不合理，有很多天然屏障。现在要做的就是联合一切力量“团结奋战”。我们不会放弃起诉的权利，依然在准备起诉。但是因为美国此次败诉，我们需要再研判一下形势，重新商讨起诉方案。虽然欧盟征收“碳税”是2012年1月1日开始计算，但真正收费预计等到2013年的3月，所以在这之前我们都还有机会。

张起淮：目前已经有包括中国、美国、俄罗斯、印度、日本等26个国家共同签署了有关反对欧盟碳排放交易计划的联合宣言，并正式向国际民航组织提出了抗议。但是，如果中国提起诉讼，我认为胜诉并非易事。因为：

第一，欧盟的做法在程序上确实欠妥，但节能、环保、减排代表了全球大的发展方向，也是人类生存的根本基础。所以，民航业的反对声音不可能阻拦。

第二，此类国际诉讼本身具有很大的难度，又在欧盟法院管辖。中国作为发展中国家，在国际社会中拿起法律武器维护自身权益的经验太少。

第三，从目前美欧争讼的过程和结果看，欧盟在此问题上的态度是坚决和强硬的。2011年12月16日，美国国务卿希拉里已警告欧盟在碳排放问题上不要“走错路”，并威胁要采取报复行动。然而，欧盟法院并不为其所动。

但法律路径还是值得一搏。美国空运协会及其会员单位起诉欧盟的理由是该法案违反了《芝加哥公约》的相关规定。中国企业如以同样的诉由起诉，将不能得到欧盟法院的支持。因此，中国企业可以欧盟违反《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定为诉由起诉欧盟。理由如下：

第一，在美国与欧盟的诉讼中，欧盟以自己不是《芝加哥公约》签署方为由进行抗辩。而欧盟是《京都议定书》的签署方。

第二，《京都议定书》以及《联合国气候变化框架公约》都规定了发达国家及发展中国家负有“共同但有区别的责任”。但欧盟此法案将所有国家统一纳入强制缴纳碳排放税的范围一致对待，没有将发达国家和发展中国家区别。另外，欧盟规定碳配额以历史排放数量为基数，基数越大获得的配额就大。这种计算方式使发展中国家承担了比发达国家更重的减排义务。

第三，《京都议定书》第2条第2款规定：各国同意采取联合行动来处理航空碳排放问题，而欧盟此次的单边行为有违反此规定之嫌。基于国际公法公约优先适用的原则，可以此为诉由对抗欧盟征收碳排放税的法案。

秦天宝：早在2006年12月，欧盟委员会就首次提出将欧盟航空业纳入“温室气体排放权交易机制”的立法建议。同时，欧盟早在几年前就向欧盟外各国通报了准备将国际航空业纳入“温室气体排放权交易机制”决定的情况。可以看出，此项法案是经过精心布置、筹备的，不会轻易动摇。

现在，美国都败诉了，中国能胜诉的可能性就很低了。但我们还是要去打官司，给欧盟施加压力，为我们的政治谈判提供筹码和支持。

《国企》：从长远来看，您认为中国航空业应该如何应对？

邹建军：我觉得现在中国航空企业能做的非常有限，更多的是需要政府出台一些应对措施。简单的方式就是采取反制措施，你征我的，我就征你的。复杂的方式可能就是大家谈交换条件。

柴海波：首先，中国航企要做的就是配合中国政府和行业组织，由中航协出面谈判，单个航企没有力量，也分散了精力。中国航企不应该配合欧盟有关国家，不应该给他们提供相关的数据，也不应该单独与欧盟谈判所谓的优惠政策。

其次，中国航协已经请求中国政府以及各行政主管部门及早制定相应的政策和反制措施。发改委已经明确告知中航协，政府有关部门正在研究反制措施。

吕凌飞：减少行业碳排放，应对气候变化是全球最为关注的话题。作为一个有强烈社会责任感的公司，我们始终努力提高燃油效率、减少航空器排放。过去十年，国航的运输规模增长了254%，而燃油消耗仅增长了188%，燃油效率提高了18.6%，累计减少二氧化碳排放245万吨。未来，国航还将持续深入推进节能减排，与全行业紧密协作，努力提高中国航空业整体运行效率，进一步降低排放。

秦天宝：中国航企一要内部挖掘，提高自身技术，通过行业整合等方式，降低碳排放量。二要外部争取，通过国家与欧盟的谈判，至少给中国一定的宽限期。

另外，这件事情也给我们一个很大的教训。我们应该未雨绸缪，而不是问题迫在眉睫才想到要解决。从某种意义上说，这件事也怪不得别人，只怪自己不积极主动。以后我们要在法律和技术上提前做好准备，尽量避免发生类似事件。

张起淮：欧盟的做法在程序上确实欠妥，但主要立法意图和目的在于降低碳排放量，控制温室效应，代表了全球的发展方向。从长远来看，这样有利于环境保护、优化航线以及动力新技术的改革和创新。民航业的反对声音不可能阻拦。国内航空公司是短视的，起诉欧盟只会弄巧成拙。

所以我认为，中国的根本对策在于：第一，针对目前国内航空业的碳排放现状，积极通过航线优化，加强人员培训，购置、研发飞行节能设备和新型节能飞机，寻找替代性环保飞行燃料，制定关于航空业碳排放的国家强制标准等方式，切实降低航空业的碳排放水平，推动中国在获得节能所带来利益的同时，在航空业环保、减排领域与世界领先水平接轨，从而为制定自己的规则获得话语权，占据主动地位。

第二，欧盟的飞机在中国的天空飞行也会产生碳排放，也对我国造成了不利影响。中国应当尽快参照欧盟标准，研究、建立自己的碳排放交易体系，并与欧盟的体系对接。我们可以采取和欧盟相同的方式，向欧盟的飞机征收碳排放税，然后运用对接机制行使“相互豁免权限”。或者，中国航空公司可以在国内植树造林，挣得“碳信用”，再凭此“碳信用”向欧盟购买排放配额。这才是中国航企的根本应对之道。倘若全球各行业都如此，人类就有望彻底扭转环境危局。