中国航空法律服务中心

　　最近,中国的各大航空企业遇到了一件烦心事儿:几个月以后,航空碳排放可能成为令航空公司头疼的一项新增成本。

　　今年3月8日,欧盟通过决议,2012年1月1日起,所有在欧盟境内机场起飞或降落的航班,其全程排放二氧化碳都将纳入EU ETS(欧洲排放交易体系)。也即EU ETS将参考2004〜2006年期间的平均排放量,2012年给予航空公司该排放量的97％作为排放总量指标,其中85%的排放额度可以免费获得,剩余15%有偿获得。2013年,上述97％的排放总量指标将下降至95％。2011年3月起,全球飞往欧盟的航空公司都必须向欧盟提交监测报告,否则将得不到免费排放配额。2012年1月1日起,这些航空公司必须参与欧盟碳排放交易体系,以保证到2013年能够分配到足够的排放配额,否则将面临巨额罚款,甚至被强迫停航。

　　面对欧盟单方出台的这一方案,全球航空业有“赞”有“弹”。

　　全面加入者有之。由于欧盟陆上交通占比较高,“碳费”对欧盟航空业的影响小于其他国家,目前欧盟大部分国家已经表明接受EU ETS的规定。而韩国、新加坡、泰国等航空公司已经和欧盟方面开展合作,加入EU ETS的各项准备工作基本就绪。

　　表态支持者不乏少数。如巴西和中东的航空公司。中东航空公司和机场认为能够吸引更多的远程航班在中东的转机,从而减少被计入EU ETS的航班的里程及排放。巴西航空公司和飞机制造商认为他们在研发生物燃料或低能耗飞行器方面具有优势。澳大利亚、日本则提出要尽快将航空业纳入各自的碳交易市场,以抵消飞欧洲航班的碳排放额度。

　　反对者则是据理力争。2009年12月美国航空运输协会和三家美国的航空公司联手对EU ETS提起诉讼,认为欧盟违反了《芝加哥公约》《京都议定书》和《美国欧盟开放领空协议》。该案已经提交欧洲法院,将于今年5月揭晓。德国汉莎航空公司也对欧盟碳排放交易体制表示反对,提出将航空公司纳入欧盟碳排放交易计划的执行方面“有太多问题尚未解决”,因此该计划在明年年初实施后,可能会面临“惨败”局面。中国航空界明确表示反对,但后续举措尚不明朗。

　　不过,不管支持还是反对,欧盟此举毕竟有力促全球减排之意,各航空公司都在积极采取各种措施实行“碳减排”。如国泰航空提出可能会重新规划航线,比如将直飞欧盟航线改为飞往中东城市中转,以减少需要付费的航线距离。当然,最根本的解决方式是新燃料的开发和使用。美联航从飞机设计、航线规划等着手,尽力提高燃油利用效率、降低燃油消耗,目前每加仑燃油承载的旅客量比早期增加70%。国际航协预测,第二代生物燃料将在2012年开始正式商用,2040年比例将达到总燃料的50%,摆脱对石油的唯一依赖,并在2050年实现减排50%的目标。

　　虽然欧盟此举针对全球航空业,但是对于中国航空公司尤其不利。“作为全球航空市场增速最快的国家,中国在EU ETS体系中受到的影响也最大。”国际航协驻中国首席代表张保建称,“与欧美等发达国家航空市场每年1%左右的增长率不同,中国到2012年航班数量很可能比2004年增长一倍,所以按照2004-2006年的平均排放量为基础将使中国航空公司背上巨大的成本压力。”

　　按照欧盟规定,每年碳排放量低于1万吨的航空公司,可以取得豁免不受该法令约束。1万吨是什么概念？一架波音777飞机从上海飞往伦敦,单程二氧化碳排放量就达222吨。1万吨排放量,相当于该架飞机在此航线上往返22次。如果某公司在上海至伦敦航线上每周有4个航班,那么,配额只够用5.5个星期。据测算,中国航空企业如果维持现有的航班数量,那么仅2012 年就需要花一亿欧元购买碳排放配额。若这笔费用被转嫁到旅客身上,2012年赴欧的经济舱机票将至少上涨300元——还有可能逐年递增。

　　按照中信证券投资与碳市场首席科学家唐人虎的测算,以三大航空公司为例,目前中国国内飞赴欧洲航班数量最多的航空公司中国国航2012年预计要向欧盟交上一张约3400万欧元的支票;南航目前有广州到巴黎、北京到阿姆斯特丹两条线,也会受其影响;东航航班中欧洲线占比很小,尽管影响有限,但却为其开辟欧洲市场增加了难度。

　　3月21日,根据包括国航、东航、南航、海航等国内多数航空公司在内的中国航协会员企业以及中国航协理事长刘绍勇的要求,中国航协公布了措辞严厉的声明,强烈反对欧盟将中国民航业纳入其中。该声明称:“欧盟航空碳排放交易体系没有对包括中国在内的广大发展中国家的航空运输业发展需要作出合理安排,严重违背了国际社会在气候变化领域普遍遵循的共同但有区别的责任原则。欧盟采取单边性行动不仅违背了《芝加哥公约》的规定,还在全球航空节能减排行动中增加了导致全球碳排放交易对抗性的因素。”中国航协还强硬表示:“如果EU ETS不顾反对强制推行,本会将敦促本国政府采取相对应的措施,以维护中国航空运输企业在国际航空市场中的发展权益。”

　　“2012”已日益逼近,而除了一纸声明外,中国航空企业似乎还未找到系统性应对方案。

　　此前中航协曾表示,不排除效仿美国,联合三大航空公司对欧盟提起诉讼。对此,航空法专家张起淮称,中国航空公司若起诉欧盟,败诉的可能性很大:“欧盟的做法在程序上确实欠妥,但这代表了全球大的发展方向,民航业的反对声音不可能阻拦。”中国航协秘书长魏振中也曾坦承,中国航空公司获得排放权豁免的概率很低。所以,国内航空公司嘴上喊不服,私下也在准备后路。据悉,目前三大航与海航都已将碳排放监测报告递交给欧盟,以免拿不到首期免费碳排放权。

　　但日内瓦国际贸易和可持续发展中心战略分析与中国项目部主任成帅华态度比较乐观。他认为,如果中国表态坚决反对或者起诉到底,那欧盟这项计划实施的可能性几乎为零。“举例来说,中国是空客公司最大的买家之一,截至2010年10月底,共有637架空客飞机在中国内地运营。由此可见,中国手中握有与欧盟谈判筹码。但从目前来看,中国政府的表态太不明朗,所以要应对欧盟的碳排放费,中国必须政治谈判与法律诉讼双管齐下。

　　“当前我们应该先说‘不’,在‘不’的基础上谈判。”中国水利水电物资有限公司副总工程师、CDM办公室经理李亚东在接受《国企》采访时表示,欧盟将收取碳排放费纳入法案已是既成事实,但即使如此我们还是要先诉诸法律诉求,以策应政治谈判。

　　从法律上看,欧盟要求发展中国家航空企业承担与欧盟企业相同的碳减排目标违反了《联合国气候变化框架公约》中“共同而有区别的责任”的原则(根据《公约》中国等发展中国家的航空业温室气体排放不应纳入EU ETS);其次,2010 年10 月国际民航组织第37 届大会刚刚发布一个全球性的航空业减排计划,承诺到2050 年之前每年提高2%的燃油效率,建立全球性框架促进可持续的替代燃料的开发和运用,并在2013 年形成一个特定的世界性标准为飞行器的二氧化碳排放设定限制。显然欧盟给国际航空业设定的减排目标高于联合国国际民用航空组织的全球总体目标,而且这种“双重标准”显然有矛盾。“欧盟制定的碳排放新规即将执行,全球航空公司都将受到影响,从而使成本增加。航空业是全球性行业,需要全球统一标准,才能有效减排。”美国联合航空公司亚太区副总裁詹姆士•穆勒3月23日在2011中国航空上海国际论坛上表示。

　　从政治上看,中方提出谈判的时机已经成熟。美国航空协会坚决不放弃法律诉讼,以及国际民航协会的上述最新决定,对欧盟造成一定的冲击立场开始有所松动。欧盟2010年10月9日在一份声明中表示,“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话,特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班”。

　　李亚东建议谈判重点在以下三方面。第一,寻求把航空业减排仅仅限于欧盟的企业,而不要扩展到欧盟以外的航空公司,特别是中国等发展中国家的航空公司应当排除在外(当然这一预想比较难实现,但是我们应该多争取一些缓冲的时间)。第二,如果中国航空企业必须纳入其中,则延迟若干年加入并要求欧盟给予更多的免费配额。在此基础上,要求欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助。第三,允许中国航空业使用经过国际机构独立认证的自愿减排指标来抵消其排放,如2012年以后注册的CDM项目产生的CERs以及中西部的森林碳汇等。

　　“中国航空业面对欧盟ETS的减排目标,仅靠现有技术手段是不可能完成的任务,仅靠航空业的力量远远不能扭转欧盟的想法。”中国国际航空公司董事长孔栋就曾表示,“这不是航空公司能够独立解决的问题。”李亚东强调说:“环保问题通常与政治问题相挂钩。真正想解决碳关税引发的国际问题,需要‘顶层设计’。”一个企业,一个行业,在规划的时候可能很少对全国、全世界的二氧化碳排放操心。但是从整个国家的层面,必然要逐步重视起这件事,通过政策的推行而得到贯彻,在国际化的竞争中尤其如此。

　　成帅华认为,从整体应对战略来看,中国企业的行动不够。一是中国航空业没有运用法律手段,而仅仅是在一些会议申明观点。二是国内相应政府部门之间的协调不够,尚未形成就这个特定问题与欧盟方面进行有效谈判的官方渠道。

　　据称,欧盟方面乐意通过某种渠道和中国官方进行对话,但是因为这个问题跨越民航交通、节能减排和贸易(国际民航属于服务贸易)等多个部门,要就这个看似不大的事情进行专门的协调和谈判,似乎动力不足。而上述问题的出现,原因是多方面的。比如产业界对自己的正当权利了解不多,对欧盟政策的负面影响估计不足;产业界和政府之间的协调机制没有形成;也有企业认为通过法律应对会增加资金投入,观望情绪浓厚。

　　中航协计划在6月约请国际航协的法律专家商讨启动对欧盟的诉讼。但留给中国航空公司的应对时间,只有短短7个月了。“航空业应该通过参与国内碳市场试点,与欧盟进行沟通,争取达到相互豁免。”成帅华表示,“欧元定价的碳指标体系和人民币定价的开放式碳交易试点体系之间,如果在市场层面运作成功,应该可以达到动态的平衡。”此外,中国市场自愿减排量(VER)价格为每吨5美元至10美元,而欧盟排放体系中碳排放配额为每吨13欧元至16欧元。如果中国的航空公司可以购买国内碳交易试点的配额或未经联合国审核的VER,将可以节省大笔资金。

　　在业内人士看来,欧盟的“碳风暴”固然有力促全球减排之意,但在绿色环保的大旗背后,竖起的是一道壁垒,可谓“一石两鸟”。

　　“欧盟意图借助航空业的国际性,将EU ETS这一区域碳市场扩展到全球范围,强化其运用市场机制应对气候变化的全球领先优势,并帮助欧盟企业在未来的全球碳市场抢占先机。”李亚东说,“欧盟在航空业的试点,有可能为今后其他全球性行业方案铺平道路,比如航运、石油、石化、钢铁和电力行业。同时,欧盟以市场为基础的减排机制将带动欧盟的一批新兴企业,可以在未来全球碳市场中抢占先机,比如碳检测、报告和核查业务(MRV)、碳交易和碳金融业务。把国际航空业纳入欧盟碳交易中心,将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。”进一步说,如果这种成本增加沿着产业链转移到货物贸易领域,那时候的影响就绝不仅是机票价格问题了,而将影响到外贸企业的利润和生存问题。因此,航空业在某种程度上成了欧洲“碳关税”政策的试验田。

　　实际上,“碳关税”问题由来已久,最近两年则愈演愈烈。2009年 6月,美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》,明确规定美国有权对不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税,2020年起开始实施。

　　一度拒绝签署《京都议定书》、不愿意承担减少排放额度义务的美国一反常态地热衷于征收“碳关税”,其司马昭之心,路人皆知:一是提高本国竞争力,维护经济霸权,削弱中国、印度等发展中大国的制造业出口竞争力;二是通过征收碳关税,获得高额财政收入;三是通过提高减排标准迫使发展中国家向其购买先进减排技术,从而转嫁环境治理责任和成本。

　　据了解,澳大利亚也在制定自己的碳排放区域解决方案。在这样的背景下,欧盟此举可能引发连锁反应,使今后的国际局势更加的复杂和难以预测。

　　其实,早在哥本哈根会议期间,就有经济学家指出,发展中国家要警惕发达国家以绿色环保名义搞贸易壁垒,即以保护资源、环境和人民健康为名,通过制定一系列苛刻的环保标准,对来自国外的产品或服务加以限制。它被看做一种新的非关税壁垒形式,因其有隐蔽和普适的特性而有日渐被滥用的趋势。

　　国际“碳”博弈的序幕已经拉开,航空业在某种程度上已经成为探路“先锋”。中国能否打破加诸身上的层层“碳”枷锁,显然还有漫长的一段路要走。

　　“碳关税”指主权国家或地区对高耗能产品进口征收的二氧化碳排放特别关税,主要针对进口产品中的碳排放密集型产品,如铝、钢铁、水泥、玻璃制品等。此概念最早由法国前总统希拉克提出,最初目的是希望欧盟国家针对未遵守《京都议定书》的国家课征商品进口税,以避免在欧盟碳排放交易机制运行后,欧盟国家所生产的商品遭受不公平竞争。