中国航空法律服务中心

论民航旅客知情权的保障

——从罗永浩批国航事件谈起

　　罗永浩微博控诉国航事件经过几天的争论已近平息。事件引发两种声音：顶罗的旅客派斥责国航服务；倒罗的民航人讥笑罗派的无知。争吵最后归结为科普论与服务论的论战。我一直想普及民航运输知识和法律规范，以减少诸如拒绝关闭手机，开启应急舱门，谎称炸弹等违法事件以及让旅客了解民航的系统性、延误的不可避免性，安全严要求等航旅知识以缓和航旅关系，减少航旅纠纷。不过这一次，我不敢站到科普论的阵营里，因为作为旅客，设身处地地去想，或许，我也会因充分信任国航的服务而疏忽对登机牌的检查，毕竟提供运输服务的航空公司比乘坐过千百次航班的旅客要专业——这既符合法律的规定，又体现着实践的理性。

　　该论战已尘埃落定，但其引发的深层次问题却摆在了我们面前——旅客知情权的实现和保障问题。

　　一、旅客知情权是法定的权利

　　民航运输业是为旅客、行李、货物或邮件提供空间位移的服务行业。依据我国《消费者权益保护法》的规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护”。因此，旅客作为享受航空运输服务的消费者应当享有法定的消费者知情权，即消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。根据《消费者权益保护法》第8条规定：“消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。” 根据商品或者服务的具体形态的不同情况，对有些商品的各类信息情况没有必要面面俱到，而对于另一些商品和服务其应当披露的信息则可能超出《消费者权益保护法》上条款所规定的范围，其具体内容应当依据不同商品或者服务具体分析权衡决定。理论上，凡是消费者在选购、使用商品或服务过程中与正确的判断、选择、使用等有直接联系的信息，消费者都应有权了解。因此，对于航空运输服务而言，凡是涉及旅客选择、决定与航空公司建立运输合同法律关系的信息以及在运输服务过程中涉及旅客权利、义务和责任的信息都应该属于旅客知情权的范围。知情权的内容或范畴会因领域、专业的不同而有所不同，会随着社会发展、公民权利意识的提升而有所增进，同时，也会因某些信息进入公知领域成为常识而逐渐淡出权利要求的范畴。

　　尽管国际公约及我国《民用航空法》明确了民航运输的特殊性，民航法律的优先适用性或排他适用性，但诸如《民用航空法》第131条的规定：“有关航空运输中发生的损失的诉讼，不论其根据如何，只能依照本法规定的条件和赔偿责任限额提出……”并不能将民航运输中一切纠纷予以解决。当民航法律未做规定时，则需要寻求其他法律规范予以调整。

　　除了《消费者权益保护法》和《合同法》中关于格式条款的规定和第298条：“承运人应当向旅客及时告知有关不能正常运输的重要事项和安全运输应当注意的事项”的规定外，我略微梳理了旅客知情权的民航法律规范的规定，主要包括：

　　1、《民用航空法》第八章“公共航空运输企业”中第95条第3款规定：“旅客运输航班延误的，应当在机场内及时通告有关情况。”第96条第2款：“公共航空运输企业经营航班运输，应当公布班期时刻。”第109条及110条规定的出具客票以及客票规定的内容。第115条航空货运单的内容。

　　2、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（CCAR271）中第8条客票内容之“（八）运输事项说明”，第32条：“承运人规定的停止办理乘机手续的时间，应以适当的方式告知旅客”，第60条：“航班延误或取消时，承运人应迅速及时将航班延误或取消等信息通知旅客，做好解释工作。”（本文主要针对国内航空旅客运输，所以未对《国际客规》进行梳理）

　　3、散见有关民航局规章、规范性文件涉及航班延误告知的规定。

　　4、国家标准——公共航空运输服务质量规定规范（GB/T18360-2007）中涉及7.7航班不正常时的服务7.7.2当航班延误时应及时将有关信息告知旅客；当延误信息不确定时，应每隔30MIN向旅客通告一次动态信息；7.7.3延误航班的始发站应每隔一小时向经停站、到达站提供一次延误信息；8、飞机客舱服务等内容。

　　二、旅客知情权的实现需要承运人告知义务的履行

　　作为知悉、获取信息的自由与权利，知情权实现的方式既可以是自主获取，也可以是掌握信息者（义务主体）主动披露，也包括权利人要求信息掌握者（义务主体）披露。由于消费领域，经营者占据着专业知识、技术和管理的强势，而盈利的本性使得经营者在交易中尽可能地掩盖对其不利的信息，因此，在商品或服务的信息获取上，消费者处于绝对的劣势，信息的不足或者偏离，甚至是欺骗性的信息直接影响到消费者决策，将损害消费者的权益，进而会损害整个市场经济秩序和法治建设。因此，在现有阶段，消费者知情权必须通过经营者告知义务的履行来保障。对此，《消费者权益保护法》第19条规定了经营者提供真实信息的义务，以及第49条规定经营者欺诈加倍赔偿的责任。

　　从上述规范列举也看出，在我国民航领域，也是通过课以承运人或者机场告知义务来保障消费者的知情权的。

　　三、我国民航旅客知情权规定的缺憾

　　从上述法律规范（含国家标准）的列举上可以看出，我国民航运输旅客知情权的规定不多，知情权的内容主要集中在航班延误或取消时情况告知上，知情权的实现方式是承运人的主动告知。

　　正是旅客知情权理论研究的匮乏以及现行法律规定之寥寥，而现实中我国航空运输发展快速，承运人疲于应付剧增的旅客，告知义务不履行或者不完全履行情况比较突出；而广大旅客并不具有民航运输的基本知识，不能以自身认知来弥补告知不履行之缺漏，因此，伴随我国公民权利意识的增加和国际上航空运输消费者权益保护的加强，因知情权实现和保障问题引发了不少纠纷。甚至可以说，每一个纠纷的背后或多或少都有着知情权实现、告知义务履行的问题。

　　如，南航因机票超售被旅客诉诸法院，最后法院判决航空公司败诉赔偿。

　　具体案情及判决节选如下：旅客因超售无法登机，将南航告上了法庭，认为其超售行为侵犯了消费者知情权，构成欺诈，要求被告双倍赔偿原告经济损失即机票款的2倍2600元、律师费5000元、在《法制日报》、《经济日报》上进行公开赔礼道歉。

　　法院在审理中查明，原、被告争议中所称“超售”，是指航空公司超过航班实际座位数过量销售机票。我国国内航空公司使用机票超售，系近年来学习国外航空公司做法所得，但目前实行的超售规则及事后补救措施与国外并不相同。原告购票时，未被告知该航班存在“超售”机票、可能因航班满员无法登机。在南航公司的机票销售过程中，现仍不存在向乘客进行告知的相关程序。本案原、被告之间的航空客运合同系消费性服务合同，《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，除与《中华人民共和国民用航空法》特别规定相冲突的之外，均应当予以适用。从超售对合同履行的影响来看，它将使所有不特定的购票旅客均面临不能登机的风险，导致合同履行障碍，因此，超售行为应当向乘客进行明确告知，而不能将其看做是航空公司内部的管理手段而不予公示。从超售的社会知晓度来看，超售引入我国时间较短，没有在公众中形成广泛认知，因此，航空承运人作为超售行为的实施者，应当向旅客进行全面而充分的告知。就中国民用航总局关于超售的告知程度来看，要查看超售规则，必须进入中国民用航空总局的网页，再通过两级点击方可进行。相对于机票销售的特殊性和对旅客的影响而言，此种告知方式，欠缺普及性和明确性，几乎无法让不特定的社会公众了解。因此，即使存在《航空旅行指南》的超售说明，也不能免除被告对原告的告知义务。综上，可以认定被告未尽到经营者的告知义务，损害了航空客运合同中旅客的知情权。

　　宣判后，法院向被告南航和中国民用航空总局发出司法建议函，建议南航在售票区域张贴关于超售的书面说明或者发放记载相关内容的服务指南，在公司网站上增加相关说明，在机票的书面注意事项中增加关于超售的提示，在进行超售的航班机票中应使用特殊标记向旅客公示；因超售将有乘客被溢出无法登机的，应当征求全部旅客的意见，建议根据自愿，选择弃乘旅客；制定对弃乘旅客的救济措施，包括弃乘旅客的合同解除权和信赖利益的赔偿标准，改乘旅客的经济补偿标准，赔偿和补偿标准应当根据迟延的时间和航班里程确立不同的幅度；建议中国民用航空总局作为行业主管部门，承担起制定规则的责任。尽快制定航空客运机票超售的规章制度并指导航空运输企业适用，规则中内容包括：航空承运人向旅客进行公示的方法，选择登机乘客的方法（以乘客自愿为首要原则）、对不能登机乘客的具体赔偿标准，违反实施规则时的行政处罚措施。（《南航机票超售案乘客获赔》载《人民法院报》2007年4月26日）

　　事实上，近年来我国审判实务已经抛开“国际惯例”、“行业惯例”，更倾向于对消费者的保护，具体适用我国法律法规，尤其是《合同法》对格式条款（运输总条件）效力认定来做出个案判决。如《截瘫乘客告成都航空拒载一审获胜获赔2860》一案中，一审法院就是以告知义务未履行来认定的责任，判决指出：“我国法律对于公共运输事务中可能会导致不能正常运输的重要事由和安全运输应当注意的事项，应当由承运人明确告知旅客，而不是要求旅客主动告知承运人”，被告成都航空存在“告知缺位”的问题“， “此合同可视作无特殊规定，但成都航空并未按照合同约定的时间和航班承运原告，在原告达到登机乘机口时也未提供必要的协助，导致原告被拒载，其行为已构成违约，依法应承担相应民事责任”。

　　四、关于旅客知情权实现和保障建议

　　1、加强旅客知情权的理论研究和立法保障。结合我国现行法律规定，并借鉴国外对航空运输服务消费者权益保护立法，如欧盟2027/97号条例《航空承运人责任条例》，欧盟261/2004号《欧洲议会和欧盟理事会关于在航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和协助的条例》等规定，确认旅客知情权内容、细化承运人告知义务的履行和违反的法律责任。

　　本人认为保障旅客知情权应主要从规定告知义务角度予以实现，具体可包括如下内容：

　　第一、告知的原则：以承运人主动告知为原则，以旅客询问被动告知为例外，当旅客提出与运输有关的涉及旅客决策的事项，承运人应如实告知；

　　第二、告知的时间：及时告知，及时取决于告知的事项及对旅客决策的影响；

　　第三、告知的方式：书面告知与口头告知相结合，以书面告知为主要方式。

　　第四、告知的效果：应以通俗易懂的语言告知和解释，其最终结果是使普通的旅客明白告知内容，并能据此内容作出合理的决策。因此，作为专业术语类或者行业惯例类，其告知义务要求更高。这一点值得各承运人重视！当代法治已经不仅仅满足于形式的正义，更追求实质的正义。

　　第五、告知内容：凡是涉及旅客决定是否建立航空运输合同关系的事项，关涉旅客权利、义务和责任的事项，以及安全运输特定要求的事项均属于告知的范畴。并且该范畴随着公民知情权的扩大而扩大，也会随着公民航空知识认知度提升而有所缩减。但就我国目前民航运输现状来看，告知的内容是非常宽广的，根据运输合同订立、履行、变更、终止的不同阶段有不同的告知要求。如，订立阶段航空公司运输总条件的充分告知--尤其是拒载、限载、超售、安检要求、承运人责任限制等涉及限制旅客权利，免除航空公司责任的事项；履行阶段--航班延误、取消、变更等的告知，这部分告知义务虽有规定，但目前规定不详，极易引发纠纷。

　　第六、告知的具体方法：承运人办事处、销售代理处、值机柜台等书面公告、承运人网站信息公告、订票系统点击公告、旅客短信、邮件、电话告知、特殊情况个别告知等（具体可见本人关于超售、旅客“黑名单”文章的建议部分）。

　　鉴于文章篇幅，关于告知义务不履行的法律后果，另文继续探讨。希望本文的抛砖引玉，能获得民航人的认可和不吝赐教，大家群策群力共同提升民航服务质量，保障旅客权益，促进民航发展。