中国航空法律服务中心

 

作为一项收费制度，经20年来的调整和发展，机场建设费已被纳入国家收费体系中，并对各地区机场建设的发展提供了大量收入性资本来源。2011年全国航空客运量达到2.9亿人次，以每人次50元标准计算，2011年收取的机场建设费共计145亿元之多。伴随着机场建设费制度的发展，有关废除机场建设费的呼声一直没有停止。今年全国两会期间，来自湖北的全国人大代表叶青就呼吁废除机场建设费制度。

 

主张废除者质疑机场建设费征收的合法性。收取机场建设费的依据是1995年国务院办公厅转发的财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种建设基金意见的通知》。据此《通知》，机场建设费一半上交国家财政,再返还民航总局，用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资。其使用范围包括机场飞行区、航站区、机场围界、安全和消防设施及设备、空中交通管制系统的建设，以及用于归还上述建设项目的贷款本息支出和财政部批准的其他支出。

 

该意见是上述三个部门会商一下就出台的一个联合文件。这个文件将机场建设费定义为“基金”，既未经全国人大常委会审议，也未经公众听证,更未由国家法律或行政法规所确定，在法律上没有依据。另外，由于机场在向航空公司收取起降费等使用费的同时，再向乘客收取机场建设费，属于重复收费，在事实上也没有依据。所以,机场建设费属不合理收费，理应取消。

 

其实，世界各国基本上都有相关机场建设费用的收取， 例如美国、英国、日本、巴西、加拿大等国家就向乘客征收进港、离港费(税)。在中国航空基础建设仍不发达的今日，机场建设费作为一项财政非税收入，在现阶段具有一定合理性。但是，这并不能掩盖目前机场建设费制度中存在的种种弊端。

 

首先，机场建设费的收费性质不明，造成了社会对其制度合法性的质疑。由于机场建设费的收取横跨行政与市场,成为政府以行政力量保证机场收入的重要手段，亦成为行政垄断下的垄断性企业行为。在我国现阶段没有相关征费法的情况下，行政部门绕过全国人大制定机场建设费标准是否符合法律程序，其制度设计是否符合自由市场原则，这些制度层面存在的瑕疵无法寻到让公众信服的落脚点。

 

第二，收费审计、监管的缺失造成机场建设费资金流向的不明。据上述《通知》的规定,机场建设费一半上交国家财政,再返还民航总局用于机场补贴；另一半则留给地方政府做机场建设的投资。而从1992年开征至今,20年间巨额收费究竟流向何方，有多少切实用于机场基础设施建设，还是被挪作他用，作为机场各股东的分成，政府其他产业投资，抑或员工福利收入，几乎从未由权威审计公告给予披露, 资金使用存在巨大监管缺位问题。

 

第三，机场建设费在资金分配方面不平衡。机场建设费的50%由各机场与当地政府协商，按规定范围使用，并不是民航总局在全国范围内按需调配。这就造成了国内机场的两极分化加速，即，在支线及大量二线欠发达城市，作为支持机场基础建设资金来源的机场建设费，由于客流量相对不足而收取较少，而在北京、上海等机场设施发达的城市，此项收入则显得“充沛”。而恰恰需要大力发展航空运输以解决经济流通成本问题的地区，正是那些欠发达的二、三线城市。这种地区间收费不平衡的现象，使全国范围内机场建设费的分配极不均衡，形成“旱的旱，涝的涝”的扭曲现象。

 

第四，征收机场建设费作为行政强制保障机场收入的手段，有可能使机场滋生惰性，绑缚机场的市场生机。数据显示,香港机场的非航空主业收入可占总收入的60%,而上海的机场却只有30%。管理经验滞后、技术与品牌效益缺失,成为国内机场普遍存在的积弊。首都机场披露报表显示,去年上半年其获得的机场建设费收入为4.45亿元,分别占公司收入总额和税后利润的16.2%和222.5%。可见,机场建设费成为各地机场当期实现盈余的重要项目。行政部门一味资金支持，难以培养出机场作为市场主体的自强，反而可能导致机场过分依赖此项高额利润，而忽略自身建设，造成市场的畸形发展。

 

一方面是我国机场建设落后，而地区经济发展对机场有刚性需要；另一方面是机场建设费制度在立法和实施层面的不足和缺位。调和两者间的矛盾，应成为机场建设费用制度改革的着眼点。依笔者之观点，是否废除机场建设费，必须要从目前国内机场建设的实际情况出发考量，经充分论证和提供完善的替代性解决方案后再做结论。机场建设费的收取在现阶段具有其现实理性和必要性，但必须从制度设计和实施层面进行修正和改革，以确保该笔费用被有效利用。

 

首先，在立法层面应该明确机场建设费的法律性质。应以行政法规的方式对其设置、收费标准、用途、性质、分配方式给予法律层面上的确定，而不仅仅停留在行政文件层面，以保证该制度的有效性和确定性。

 

第二，在有关费用的审计、监管方面，应建立专项资金通道，由国家审计部门对该收费进行专项审计和监管；对每年机场建设费的使用情况，机场应及时公开；严禁挪用该资金作为非机场设施建设、维护之用。另外，就机场建设费在地方政府和机场间的分配比例，应在具体情况确定后报有关行政部门审核通过，以避免专项资金流失。

 

第三，应该变现阶段我国机场建设费用分配不均衡的现状，由民航总局统一支配所收资金在全国范围内的调配。针对经济欠发达地区或新兴经济发展地区，在减免当地机场建设费用的同时应加大分配比例，予以重点支持，以刺激当地机场及配套设施的建设、发展。

 

最后，作为独立、自负盈亏的市场主体，各机场应大力改善自身经营模式，摆脱对机场建设费的依赖，同时拓展融资模式，提高自身“造血”机能，以从根本上改变现阶段用行政力量保障机场盈利的畸形模式，做到机场经营和建设、投资的良性互动发展。