中国航空法律服务中心

热点透视
 

 

　　“法律的空白和相对滞后，是目前处理航空纠纷时常处于瓶颈状态的最重要原因。”北京蓝鹏律师事务所主任、中国航空法律服务中心首席专家张起淮日前对记者说。作为北京市人大常委会立法咨询家，他正在起草“修改民用航空法立法建议书”，记者对此做了独家采访。

 

 

　　记者：航空纠纷见诸媒体的好像越来越多？
　　张起淮：是的，现在航空纠纷越来越多。包括人身损害赔偿、托运财物丢失赔偿、坠机事件赔偿等。单说航班延误赔偿纠纷，曾经发生的就有：118名杭州乘客因航班延误与机场工作人员发生冲突，强行冲进安检通道；东航从珠海前往上海的MU5304航班延误，有80多名旅客占机，时间长达近4个小时；白云机场的部分乘客因苦等8小时而堵住登机走廊，场面一度失控，这些纠纷不胜枚举。关心航班延误赔偿的人也越来越多，上“百度”网站点击关键词“航班延误”，可以找到相关网页276000篇。可见，航班延误不仅是民航界自身的事情，也是社会关注的热点。
　　记者：航空纠纷为什么越来越多？
　　张起淮：一是随着社会发展，坐飞机的人多了。二是民用航空法律规范的不够。就拿昆明和敦煌接连发生的两起未成年人坠落事件来说，凸显了机场安全方面问题的严重性。由于航空法对机场安全管理方面没有任何法律规定，只能引用民用航空安全保卫条例，而该条例对未成年人因好奇攀机问题并未规定，致使处理此类事件无法可依。

　　航空法存在的问题

　　记者：你认为现行的民用航空法存在哪些问题？
　　张起淮：一是损害赔偿标准严重滞后。现行空难理赔的惟一标准是1993年国务院132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，该规定的赔偿限额是7万元。从1993年到2003年，我国GDP增长4.35倍，城镇职工的平均工资增长了4.33倍，民航业的总收入增加了近6倍。而航空承运人的赔偿限额仍是7万元人民币，法律的不变与社会的巨变发生了严重冲突。2000年武汉航空公司空难，考虑到物价上涨等因素，将赔偿金额上升至12.5万元；2002年发生的大连空难赔偿金额提高到19万元；2004年包头空难赔偿金提至21万元。三次空难产生了三种赔偿数额，原因在于法律的滞后。
　　二是不适当的授权立法。航空法第一百二十八条规定“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”。但10年过去了，国务院民用航空管理部门仍然没有制定出相关的规定。
　　三是航班延误规定效力等级低。目前，我国的航班延误率在20%左右，比发达国家的航班延误率高。面对乘客的呼声，民航总局去年出台了《关于贯彻国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见》，规定航空公司因自身原因造成航班延误，乘客可得到补偿。但由于该指导意见不是法规，不具有强制性，因此具体的赔偿也就难有“说法”。
　　四是航空法存在法律漏洞，这在上面已经谈过。
　　五是航空法部分条款缺乏可操作性。比如关于行李赔偿方面，只是规定了原则性的赔偿责任，使案件处理起来没有依据。

　　记者：我国是否已经加入航空国际公约？
　　张起淮：今年2月28日，十届全国人大常委会第十四次会议表决通过了关于批准《统一国际航空运输某些规则的公约》即“1999年蒙特利尔公约”，该公约7月31日已对我国生效，这标志着我国航空业进一步与国际接轨。
　　记者：我国的航空法与《蒙特利尔公约》有哪些差异？
　　张起淮：不仅仅是差异，还有许多矛盾。关于国际航空运输中行李的赔偿标准，《蒙特利尔公约》规定以1000特别提款权为限，而航空法第一百二十九条规定国际航空运输的行李以每公斤17计算单位为限，按每人20公斤行李计算，也就是340计算单位，最多不超过1000元人民币。根据我国民法通则的规定，我国参加的国际公约的规定与我国国内法规定不一致的，应当适用国际公约。该条规定因与《蒙特利尔公约》规定不一致而失效。
　　《蒙特利尔公约》在旅客伤亡方面分两个层次进行赔偿：10万特别提款权(约13.5万美元)以下，除非损失是由索赔人或者旅客本人的过错造成或者促成的，航空公司不能免除责任；超出10万特别提款权的部分，除非航空公司证明损失不是由于它自己的过错造成的；或损失完全是由第三人的过错造成的，否则，航空公司还应该承担责任。但我国航空法规定，国际航空运输中对旅客的人身赔偿最高限额为16600计算单位。
　　记者：《蒙特利尔公约》的赔偿标准适用于国内航班吗？
　　张起淮：不适用国内航班，我国适用的是双重赔偿标准。《蒙特利尔公约》只适用国际航班。因此，该公约中关于赔偿限额提高对旅客有利的规定，实际上只有搭乘国际航班的旅客才能享受到，国内航班的旅客是无法援用的。仅航班延误补偿一项，我国的规定与公约的规定相差近10倍。
　　《蒙特利尔公约》在我国的生效使国际国内旅客赔偿的双重标准问题再度成为焦点。实行双重赔偿标准是我国航空法的严重缺陷，目前所有的发达国家不仅实行国内与国际航空运输统一的赔偿标准，而且也已经取消了关于国内航空赔偿标准的最高限额限制。我国作为社会主义国家，没有理由实行以牺牲消费者权益为代价的双重赔偿标准。

　　记者：11月18日，中国消费者协会公布的京、津、沪、渝、川五地航空服务调查结果显示，有43%的消费者对航空公司处理纠纷的态度和效率不满意，你怎么看待这个问题？
　　张起淮：这虽然只是局部调查，并且只是关于航空服务的一个方面，但由此不难看出我国现行的航空法已经严重落后于社会的发展，不能令人满意，已到了必须修改的时候了。
　　记者：你对航空法的修改有哪些建议？
　　张起淮：我建议从以下四个方面着手，全面启动修改工作：
　　尽快组织相关管理人员和专家对目前航空法存在的缺陷及航空业出现的新问题加紧研究，制订一部与国际接轨，适当超前的航空基本法，对目前航空法中有关赔偿标准等落后于社会发展的规定进行修改，机场安全管理、事故处理程序等遗漏的规定进行补充。
　　鉴于国际条约及各国航空基本法中对航空运输的赔偿标准和最高限额有直接规定，建议我国也在航空法中直接明确规定赔偿责任限额。即使考虑到航空法我国目前的经济发展水平还无法一步到位。也应在航空法中授权国务院而不是授权与民航系统利益一致的民航总局对赔偿标准进行具体规定。
　　航空法的修改，应当本着“法律面前一律平等”的原则，统一国际国内赔偿标准，明确要求每隔一定年限进行标准修改，并在限定的时间中完成与国际赔偿标准接轨。
　　航空法的修改，应该广泛征求全社会各界的意见，本着以人为本的社会发展观，加强对消费者权益的最大保护。