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2006/02/07
一场系统性改革将打破航空公司与机场的现行分成模式，也揭开机场改革的序幕
一份《民用机场收费改革方案（征求意见稿）》（下称改革方案）下发到国内各机场和航空公司手中，揭开了2006年新一轮机场改革的序幕。
这是2005年的最后几天。此前，中国机场收费标准曾在1992年、1995年和2002年三次上调。但与前三次费率调整不同，此次拟议中的改革，将取消中国机场收费中一贯的“内外有别”结构，改为以航班区分收费标准，赋予了外资航空公司“国民待遇”。
此外，新的改革方案还将统一收费标准，并将部分定价权逐步下放到机场，最终“建立分级管理、政府指导和市场调节相结合的民用机场收费形成机制”。
“这是一个系统性的改革。方案通过后，将大大增加机场收费的透明度和自主运作空间。”一位研究机场行业多年的投行人士对《财经》说，“民航总局方向既定，最终定稿的调整只可能是数量上调整。”
机场困局
此次改革的主要动因，如方案征求意见稿所称，是目前“多数民用机场处于亏损状态，经营十分困难”。征求意见稿出台之时，恰是政府对亏损机场进行补贴的期限到期之日。
以民航总局2001年4月召开的民航直属企业改革重组动员大会为标志，中国民航管理体制改革正渐入正轨。2002年3月3日，国务院正式发布《关于印发民航体制改革方案的通知》（国发[2002]6号文）。据此，机场将全部实现属地化管理。
此后数年，民航总局先后撤销了23个民航省（区、市）局，将除了北京首都国际机场、西藏贡嘎机场及邦达机场的机场全部移交地方政府管理；原来的“民航总局—地区管理局—省民航局—航站”四级管理体制，亦改变为“民航总局—管理局”两级体制。
“属地化改革”之意，在使机场摆脱原来的事业单位或事业单位、企业管理的定位。
不过，在此前后，机场行业总体效益低下状况并没有根本转变。2003年6月，国家审计署曾对全国12个重点机场和38个支线机场进行审计和调查，发现这些重点机场中有九个亏损，其中六个严重亏损；38个支线机场中，更有37个亏损。联合证券的研究表明，全国机场80％以上都处于亏损状态。
机场行业整体持续亏损，与过去数年航空运输需求的高速增长相背。究其根源，在于机场并非自主经营主体。不少地方政府乐于投资机场。但统计显示，中国的航空运量多集中在少数机场。据民航总局规划发展财务司去年2月17日发布的《2004年民航机场生产统计公报》，中国到2004年底共有133个通航机场，其中39个年旅客吞吐量在100万人次以上，所完成的旅客吞吐量占全部机场旅客吞吐量的93.5％；年货邮吞吐量在万吨以上的机场也有39个，占全部机场货邮吞吐量的98.4％。
中国的机场收费标准是由民航总局、国家计委和财政部制定颁发的，且对所有机场“一视同仁”。“二三线城市的机场收费也跟一线机场一样，无法通过调价吸引运量。”联合证券分析师马晓立说。
在原有体制下，机场收费绝大多数项目都受到民航总局的严格管制，自主定价的只有候机楼场地出租费。由于缺乏公平有效的价格形成机制和自主权，大多数先天不足的二三线机场，只能靠民航总局通过民航基础建设基金（后改为航班资源费）和机场建设费给予补贴来维持生存。
为缓解贫困省份机场经营压力，加快机场属地化改革进程，决策层在2002年的《关于印发民航体制改革方案的通知》中规定，对机场运营亏损的省份，以前三年（1999年-2001年）的平均补贴数为基数，以中央和地方所得税分成超收收入和机场建设费作为补贴来源，继续对亏损机场进行补贴。这一政策原则上持续到2005年末。
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