中国航空法律服务中心

       中国民航飞行员流动纠纷自2004年始，至今已逾8年。八年来纠纷始终不断，起起落落，反映着中国民航发展情况和中国法治进程。简单划分，在2008年左右飞行员流动纠纷形成一个高峰，之后伴随国际金融危机的影响，中国民航增速放缓，飞行员需求减缓，飞行员纠纷得以缓解，甚至有“飞行员卖出了白菜价”之闻。近年飞行员流动纠纷又再次引发公众的关注， “诉之最高院的飞行员辞职案”，以及短短数日500余名飞行员参与的“（致民航局）公开信”事件都再次说明：中国民航飞行员流动纠纷问题仍未解决，而且需要尽快有一个妥当的解决之道。

　　飞行员流动纠纷核心在于飞行员的劳动就业问题。其实，我国对劳动者的劳动权利——就业、择业的法律保障已经较为充分，包括《劳动法》、《劳动合同法》以及相应配套法规、规章、规范性文件以及若干司法解释。然而，民航飞行员，这一特定领域内的关键核心人力资源，以及现有国情下的飞行员劳动力资源培养模式、方式的限定，在中国民航市场机制完善和中国法治进程中，其劳动就业则不那么简单了。飞行员流动问题已经不仅仅是法律适用的问题，更是民航发展的问题，中国法治建设的问题，这涉及完善市场经济建设，规范行政行为。

　　从08年初，我开始研究飞行员流动问题，收集了大量的新闻报道以及一些裁定、判决书，也在民航资源网上发表了系列文章，解析飞行员辞职的一个个法律问题；也曾为“返航”飞行员涉嫌“劫机”的提法愤而急书——“返航”是道德问题，不构成犯罪；曾与遭“天价索赔”的飞行员共品下午茶，听曾为空军的他谈及特情处置；曾得到不少飞行员的热心帮助，解释飞行专业术语；曾与不少辞职飞行员研讨每一个培训项目的依据和费用，去探求赔付与否的理性。一路走来，看到了问题，也看到了变化。

　　变化一：飞行员诉求离职的方法更为理性、更为法制化。以往不乏有静坐、绝食、上访、骚扰等事件，现在则少了很多，主要还是采取仲裁和诉讼来解决离职纠纷。

　　变化二：诉讼过程合法性不断加强。《劳动合同法》出台实施并经过若干司法实践，当年08年前后尚不明确的理论问题得以确认；在诉讼程序方面，原用人单位更多利用合法的手段延长诉讼周期，所采措施更多，技巧更好，效果更明显。一个离职纠纷，从劳动仲裁立案到二审终结，正常时限约为1年（45天+6个月+3个月），但是在采取了诸如管辖权异议、司法鉴定，以及反诉推迟、拆分案件后等措施后，加上合法延期，基本达到了2-3年，也有的在2年内就获得了终审判决。

　　变化三：中国法治建设在不断推进中，体现在劳动自由权的保障和行政规范性文件的制定原则、具体内容上。现在飞行员不存在走不了的问题，只存在怎么飞起来的问题。劳动者自由择业的权利是宪法保障的基本权利，因此，只要表达了辞职意愿并付诸实践（提前30天书面通知）即可解除劳动合同。而怎么顺畅再飞起来，则不是判决所能解决的问题，它依赖于民航行政管理规定，这也是本文研究的目的和内容。

　　花了两天时间整理并再次阅读了自2004年以来的中国民航飞行员流动管理行政规范性文件。阅读的文件包括：

　　1、民航总局《关于规范飞行人员流动管理保证飞行安全的通知》（民航人发［2004］187号）（2004年10月27日）

　　2、民航总局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室联合下发的《关于规范飞行人员流动管理，保证民航飞行队伍稳定的意见》（民航人发[2005]104号）（简称《五部委文件》）；

　　3、民航总局《关于贯彻落实规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定意见有关问题的通知》（民航人发[2005]109号）

　　4、最高人民法院关于转发中国民用航空总局等《关于规范飞行人员流动管理，保证民航飞行队伍稳定的意见》的通知（法发[2005]13号）；

　　5、民航总局《关于规范通用航空飞行人员流动管理有关规定的通知》（民航人发[2005]199号）；

　　6、《关于印发〈关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见〉的通知》（民航发[2006]109号）；

　　7、《关于加强飞行人员流动管理的紧急通知》（总局发明电[2007]3752号）；

　　8、民航华东地区管理局《民航华东地区飞行人员流动管理办法》（2008年4月1日起施行）；

　　9、《民航华北地区飞行人员流动管理暂行办法 》（2012年2月20日）

　　10、《民航西南地区飞行人员流动管理暂行办法》（2011年8月31日）

　　11、《民航中南地区飞行员流动管理办法》（2011年7月28日）

　　另有2007年12月27日原民航总局情况通报民航总局办公厅《高宏峰副局长在飞行人员流动管理工作座谈会上的讲话》及中国航空运输协会印发的《飞行人员流动管理协调指引办法》（中国航协发[2008]03号）。

　　最早的、也是最为权威的，应属2004年民航总局、人事部、劳动和社会保障部、国务院国有资产监督管理委员会、国务院法制办公室联合下发的《关于规范飞行人员流动管理，保证民航飞行队伍稳定的意见》（民航人发[2005]104号）（简称《五部委文件》），可谓飞行员流动问题的“宪章”，其他后续的规范性文件都是依据它的精神、原则和标准予以制定。

　　五部委文件的目的是规范民航飞行人员流动管理，保证飞行队伍稳定，确保飞行安全；即是说调整的是飞行员流动问题，最终目标是确保飞行安全。核心内容是“对招用其他航空运输企业在职飞行人员的，应当与飞行人员和其所在单位进行协商，达成一致后，方可办理有关手续，并根据现行航空运输企业招收录用培训飞行人员的实际费用情况，参照70-210万元的标准向原单位支付费用”。可见，适用对象是一航空企业招用了另一航空企业在职飞行人员，对于此种情形，规定了招用企业对原企业的培训费用的补偿标准。并指出，飞行人员个人提出解除劳动合同，劳动合同中规定了违约责任的，飞行人员应按照约定承担责任。由此可见，文件本意是航空企业间在职飞行员流转的，下家（拟用人单位）要给付上家（原用人单位）一定金额的飞行员培训费用，这个金额为70-210万。对于辞职飞行员，依照劳动合同承担违约责任。

　　整体看，五部委文件是积极的，具有前瞻性的，既看到了飞行员流动纠纷产生的根本性原因以及提出了解决问题的方法，也强调了飞行员作为劳动者的权利和作为特殊人力资本进行价格市场化的问题。该文件的出台为一定时期法院处理相关问题进行了指引，也为其他规范飞行员流动的制定奠定了基础。

　　2005年，伴随飞行员离职诉讼的出现，最高人民法院转发以法发[2005]13号转发了五部委文件，这使得行政管理规范成为了司法实践的指南，至少亦是参考。

　　最高人民法院关于转发中国民用航空总局等《关于规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定的意见》的通知（法发[2005]13号）是这样表述的：“请在审判工作中，参照《意见》确定的处理原则及培训费用计算标准，认真抓好涉及飞行人员解除劳动合同所引发的劳动争议案件的监督指导工作，指导辖区内的各级人民法院做好涉及此类纠纷的双方当事人的思想工作，争取以调解或者和解撤诉等手段化解矛盾，解决纠纷，以维护飞行人员的合法权益，维护国有资产及航空安全，实现法律效果和社会效果的统一”

　　从行文表述中看，最高院发文只是让各院参照（注意只是参照，并非依照）五部委文件的处理原则和培训费用计算标准解决诉讼纠纷。五部委的处理原则在文件开篇已写入，即：“完善行业法规，培育市场机制，维护合法权益，依法有序流动的原则”，培训费用计算标准为70-210万。

　　此后一段时间内，各地法院按照最高法院的文件进行执行。不过，由于五部委文件适用的是拟用人单位和原用人单位，而劳动纠纷的当事人为劳动者和原用人单位，不涉及拟用人单位，因此，该文件逐渐淡出法院判决。不过，在考量离职飞行员的培训费用赔偿时仍参考了五部委文件标准。

　　五部委文件下发后，原民航总局下发了《关于贯彻落实规范飞行人员流动管理保证民航飞行队伍稳定意见有关问题的通知》（民航人发[2005]109号）文件。强调了“航空公司招用在职飞行人员，应积极主动地与飞行员所在航空公司进行协商，并视情支付其为培养飞行员所发生的费用。”并就70-210万的具体金额给出了明确计算方法：“在确定具体补偿费用标准时，原则上以飞行人员初始培养费70万元为基数，从飞行员参加工作开始，综合考虑后续培养费用，以年均20%递增计算补偿费用，最高计算10年，即最高补偿费用为210万元。45岁以后再从210万元开始，以70万元为基数，以年均20%递减计算补偿费用。”这个计算方法一直为各飞行员流动规范性文件所确认和沿用。

　　2005年，为解决通用航空飞行员流动的问题，民航局下发了《关于规范通用航空飞行人员流动管理有关问题的通知》 民航人发〔2005〕199号文件。同样指出：“航空企业招用其他通用航空企业在职飞行人员的，应当与飞行人员和其所在单位进行协商，达成一致后，方可办理有关手续”，在赔偿标准上则适用：“参照50-110万元的标准向原单位支付费用，即以初始培养费用50万元为基数，按年均15%递增计算补偿费用，最高计算8年，最高补偿费用为110万元。40岁以后再从110万元开始，以 50万元为基数，按年均15%递减计算补偿费用。”

　　可以说，五部委文件为解决当时飞行员流动纠纷，确保飞行员流动秩序而规范在职飞行员流动的原则、办法和培训费的标准是合法的，合理的，也具有前瞻性，2005年民航局下发的109、199号文件是对五部委文件的细化，其本意也是解决在职飞行员从上家流转到下家的方法和赔偿标准。这一切都在合法的范畴内。

　　然而，2006年民航局的109号文则不那么乐观了。2006年原民航总局下发了《关于印发，<关于进一步加强民航飞行队伍管理的意见>的通知》（民航总局民航发[2006]109号），文件在“认真贯彻五部委文件精神，保证飞行人员有序流动”这个问题上，除了继续确认五部委文件的“转会制度”，即：“招用其他航空公司在职飞行人员，必须事先与飞行人员所在单位协商，不允许私下与飞行人员个人联系。协商达成一致后方可办理有关手续，并按规定向飞行人员原单位支付相关费用，实现公司对公司的飞行人员流动”（特别注意是在职飞行员的流转，是针对公司对公司的，而非飞行员对公司的）之外，针对辞职飞行员，该文件有了一个大胆的突破，即：“辞职后到新的航空公司复飞，该公司仍须按照五部委文件规定，与辞职飞行员原单位主动协商，对没有经过协商而私自流动的飞行人员，各地区管理局不得办理其在新公司的注签手续，不准预其参加新公司的运行飞行。”这一条将以前包括五部委在内的文件的功劳一并吞没，可谓一种倒退。

　　既然109号文件认可了“飞行人员辞职，要依据国家劳动合同管理的规定办理”，那么作为解除劳动合同的劳动者可以自由选择职业，这是宪法所赋予的公民劳动权的基本诠释，也符合现实劳动者就业的具体情况，即，只要劳动者符合法律对资质、能力、条件的要求，那么劳动者只需要和用人单位协商一致，签订劳动合同即可实现再就业，与原用人单位何干？如果原用人单位认为劳动者对其造成了损害，可以通过诉讼解决这个民事纠纷，而不是限制甚至剥夺劳动者再就业这一宪法所赋予公民的基本权利。如果辞职的飞行员再度就业仍需要拟用人单位与原用人单位协商，确切地说，获得原用人单位的“同意”。那么这既侵犯了现用人单位的自主经营权（自主用工权），也侵害了劳动者的劳动权。

　　该文件突破了五部委及2005年的两个文件，对于辞职飞行员的再就业造成了障碍。之后，各地区管理局出台了系列飞行员流动管理规定，基本沿用了2006年的109号文件解决在职飞行员流动和辞职飞行员流动的问题，以致出现了辞职飞行员胜诉的判决无法执行，胜诉后无法再次顺畅飞起来的情况。这也导致一系列本不用出现的“奇景”。

　　然而，改革的车轮滚滚而来，无论是个人还是单位、团体，无论是行政机关、还是司法机关，完善市场经济体制，建设社会主义法治国家，这是中国走向文明、富强、民主，人民走向幸福的必由之路。虽道路崎岖，但前途光明！就飞行员流动问题而言，从各地方管理局出台的飞行员流动管理规定中，我们可以看到这个变化，这个进步。

　　各地区管理局出台的飞行员流动管理办法一般涉及几个章节：总则（办法出台的依据、原则、适用范围、管理机构）、飞行员流动原则、流动程序、特殊人员流动规定、航空企业之间协商飞行员流动程序、经劳动仲裁、诉讼判决解决争议后飞行员流动程序及附则（解释权和生效时间）。可见，在飞行员流动上，行政管理部门均认识到实务中存在两种不同的流动方式--协商转会制和劳动仲裁司法途径解决制，前者就是我们熟悉的“转会制”——即，劳动者的流转是在职流转，是上下家协商一致的流动，后者可以称为“自由流动制”——即，无须征得上下家同意，只须行使法定的劳动者解决劳动合同的权利，解除与上家的劳动合同，然后自由选择下家的流转方式。自由流动制强调劳动者的自由，自由的辞职，自由的择业，不受限于与劳动者处于平等法律地位的用人单位的约束和限制。其流转只受限于法律和劳动合同。

　　两种流转方式由于性质不同，自然应有不同的管理方式。对此，行政管理部门在规定中也做了区分。然而，比较遗憾的是，除了华北地区管理局守住“依法”的底线，其他一些管理局的规定有所缺憾。其他管理局在处理辞职后再就业的飞行员的流动管理一般做了如下规定：“劳动仲裁或司法途径解决争议后的流动程序：对于依法解除劳动合同关系的，原用人单位应当出具解除或者终止劳动合同的证明和培训费用的到帐凭证；并应在解除劳动合同关系之后的15日内将该飞行人员的飞行执照、技术档案、航空人员体检合格证、航空人员健康记录本和空勤登机证等相关证件及档案移交至地区管理局飞行标准处；新用人单位如录用该飞行人员，应当按民航发[2006]109号文件精神，与原用人单位主动协商达成协议。”或“拟用人单位接收已通过劳动仲裁或司法途径解决劳动合同关系的流入飞行员之后……按规定为其办理飞行执照、航空人员体检合格证、空勤人员登机证等变更手续时，需向X局提供一下资料：（一）与原用人单位解除劳动合同的法院法律文书或劳动争议仲裁书的原件和复印件；（二）按解除劳动合同的法院法律文书或劳动争议仲裁书的要求，支付原用人单位的培训费用的到账凭证；（三）拟用人单位与流入人员签订的劳动合同。”

　　而华北地区管理局2012年2月20日印发的《民航华北地区飞行人员流动管理暂行办法》中对于通过劳动仲裁或司法途径的流动管理程序是做这样的规定：“拟用人单位录用已通过司法途径解决劳动合同关系的飞行人员前，拟用人单位与原用人单位协商办理飞行人员流动手续。双方单位应尊重劳动仲裁裁定和国家司法机构的判决。拟用人单位接收已通过司法途径解除劳动合同关系的流入飞行人员之后，应提交下列材料（提交正本、副本留存）：（一）与原用人单位解除劳动合同的法院法律文书或劳动争议仲裁书的原件和复印件；（二）与拟用人单位签订的劳动合同的原件和复印件；（三）申请办理飞行执照变更时，提交飞行执照的原件及复印件、拟用人单位接收函。”

　　没有了上下家的协商一致，没有了下家支付的培训费用的到账凭证。只有对再就业飞行员自由身的确认和资质的审核。这体现了行政机关对法律、法规和规章的遵守。执法者严格守法、依法执法才会使执法行为有效，实现行政管理的目标和社会的正义！

　　一切都在进步中！