中国航空法律服务中心

       据彭博社报道，距离上一次美国大型航企发生空难已经过去了十几年，对于航空公司和旅客这是一个极好的消息。然而，民航管理当局不断提升航空安全则面临更大的挑战，尤其是在制定安全规章方面，新的规章通过安全成本效益分析的难度越来越大。

　　航空规章带来的安全效益主要是通过减少的死亡人数来衡量，如何衡量航空历史上最安全的十年中新规章带来的安全效益变得更加困难。

　　美国飞行安全基金会（Flight Safety Foundation）首席执行官威廉·沃斯（William Voss）表示：“如果人们想通过规章来促进航空安全，就要清楚新的规章的出台往往是建立在血淋淋的教训上。”

　　美国最近一次大型航企飞机空难发生在2001年11月，美国航空（American Airlines）的一架空中客车A300-600飞机从纽约肯尼迪机场起飞后不久坠毁，265人罹难。2002年以后共有140乘客在航空事故中丧生。2009年2月，科尔根航空（Colgan Air）的3407航班在飞往纽约水牛城途中坠毁，造成45人死亡。这起空难让美国联邦航空局（FAA）更加重视飞行员疲劳问题，并开始彻底修订陈旧的飞行时间规定。

　　目前，FAA正在和代表联邦快递（FedEx）、美国联合包裹集团（UPS）的货机飞行员的组织一起进行安全成本效益分析，对即将在2014年1月生效的新规章进行评估。

　　新规定将严格限定飞行员的飞行时间，不仅仅考虑飞行员的飞行时间还将考虑他们完成的起降次数。最初FAA将客机和货机飞行员都纳入了新规，但美国的信息与管制事务办公室最终将货机飞行员排除在了新规外。

　　长期以来，共和党批评奥巴马政府制定的规章过多、约束过度，如今，奥巴马政府已经开始强调新规章的效益要超过成本。

　　规章制定者认为减少货机飞行员的飞行时间上限带来的安全效益少于支出，这是因为空难的损失往往是以死亡人数来衡量，而货航并不搭载乘客，照此规则评估货机事故的损失就相对较少。

　　UPS的飞行员已经提起诉讼希望能将货机飞行员纳入新规。航空顾问彼得·戈尔兹（PeterGoelz）表示“将货机飞行员排除在外意味着客货运不再延续统一的安全标准。”

　　前美国运输安全委员会常务理事戈尔兹表示：“我已经记不起另一次因为成本阻碍规章制定的情况。”

　　5月，FAA表示由于计算错误低估了在货运板块实施新规的成本，FAA的发言人劳拉·布朗（Laura Brown）拒绝对此做出回应。

　　美国货运航空公司组织主席斯蒂芬·奥尔特曼（Stephen Alterman）称FAA的数据显示将货运排除在新规外是因为其施行成本是效益的十倍，是极不经济的。货机飞行员平均每月飞行约30个小时，而客机飞行员平均每月飞行50个小时。他表示：“飞行时间限制规定就是让飞行员飞得更少。然而，飞行越来越安全的事实让评估新规的安全效益愈发困难。”

　　美国航空运输协会（A4A）表示实施新规十年的成本高达80亿美元，但没有透露新规可能带来的利益。

　　FAA估计新规将在十年间让客运航空公司花费2.97亿美元，同时带来2.47亿至4.7亿美元的收益，包括减少的事故损失和节约的飞行员健康支出。

　　FAA通过从事风险职业的人的工资推算，将规章能救下的每个生命定价为620万美元。各个政府部门评估出的价值各不相同，美国环境保护局和食品药物组织将每条生命定为790万美元。

　　生命和健康估价顾问维斯库斯（Viscusi）指出，如果一个规章可以减少两个生命损失，那么只有当规章的成本低于1240万美元时，规章才是有价值，才有施行的必要。

　　同样涉及平衡风险和安全利益的还包括减少油箱爆炸的规定。1996年7月17日在长岛发生的环球航空（TWA）800号航班空难，造成230人死亡，事故原因是油箱起火爆炸。

　　关于提升邮箱安全的最终规章直到2008年才正式发布，耗时如此之久是因为许多航空公司认为该规定是不必要的而且太昂贵。当时，FAA预计实施规章的支出为1.65亿美元。

　　该规定是在美国运输安全委员会（NTSB）和FAA的推动下才得以出台。时任美国信息与管制事务办公室主任苏珊·杜德雷（Susan Dudley）表达了自己的疑虑：“我一直在问"如果已经有这么多钱，把它用于实施规章就是保护乘客安全的最好的方法了么"，显然不是。”

　　NTSB表示现在美国商业航空运输的致命事故率为每4900万架次1起，而1975到1989年间平均为每170架次1起，事故风险降低了96%。

　　A4A副总托马斯（Thomas Hendricks）表示，上世纪90年代以后航空安全水平不断提升，这得益于航空业和政府大量分析安全信息，鼓励自愿报告潜在不安全因素。他说：“现代的信息技术让我们可以将风险管理的关口提前，在事故发生前就报告问题。”

　　飞行安全基金会的沃斯曾表示，如果要保证航空业的公平并追求最高水平的安全就需要规章的约束。

　　美国联邦法规并没有要求航空公司监控飞行数据，即美国的航空公司可以在不监控飞行数据的同时合法运营。沃斯说：“在美国，安全要求与法律规章并不统一，一些安全要求并没有以民航规章的形式予以规定，为何不直接将安全要求立法定规，作为进入市场的先决条件？”