中国航空法律服务中心

　　夏季是民航旺季，许多人发现，航班延误发生得更加频繁了。对雷雨等天气直接引发的延误，多数乘客“听天由命”。但当广播里不断传出“流量控制”、“空中管制”的消息时，乘客往往难以理解，甚至怀疑是航空公司的托辞，“天空那么大，怎么总是要排队？”“坐在飞机上等了快一个小时才滑行，真要排那么久吗？”

　　天空为何排长队？正处于发展“黄金期”的民航会变得越来越“堵”吗？如何改善这种状况？人们非常关注。

　　流量控制不可避免——

　　恶劣天气、航班过于集中、其他航空用户对空域的使用都会导致必要的流量控制

　　流量控制是空中交通管制工作的一种手段，主要指当航路拥挤时对航班进行调控，以保持航班之间所需的间隔，确保航班安全有序飞行。据民航局统计，近几年，流量控制导致航班不正常的情况有所增长，所占比例由2005年的16.8%上升至2010年的27.6%，特别是北京以及珠三角等地繁忙机场起降的航班。

　　中国民用航空局空中交通管理局（简称“民航局空管局”）运行管理中心安全检查室副主任贾斌介绍说，流量控制的原因是多方面的，其中天气是重要因素。例如某机场出现雷雨或降雪，原本1小时安排起降50个航班，但由于安全原因，机场的保证能力缩减到了20班便造成多数航班延误；雨雪停止后，积压的航班不可能一下子全部起飞，也需要调控流量，让飞机排队一架一架按顺序起飞。有时候，出发地和到达地的天气都不错，但航路上或许有雷暴，空中的飞机需要绕飞，造成了航路拥挤和管制员工作负荷的成倍增长，这时也必须进行流量控制，地面的飞机只好等待。

　　此外，出于科学实验、航空气象、军事飞行等情况，都需要占用一些空域，这时民航飞行须进行避让，继而出现流量控制。

　　另一个造成流量控制的重要原因是可用空域有限、航路有限。

　　“很多乘客觉得天空那么大，怎么会像地面道路一样发生堵塞，完全可以随便飞嘛。实际上不是这样的。飞机也要按既定的航路飞行，当航路容纳不下航班时，一样会发生拥挤，这就必须采取流量控制。”贾斌解释说。目前，北京首都国际机场是亚洲最繁忙机场，高峰小时时刻容量（6:00至23:00）已达到平均83架次/小时以上，算起来不到一分钟就有一个飞机架次的起降，其密度可见一斑。而且飞机从机场起降，也不是哪个方向都可以飞，有固定的进出港航路，所有飞机都必须按照固定航路飞行。这期间，只要有一个环节出现延误，就会引发连锁反应，影响其后续的多个航班。这就造成热点区域流量控制更加频繁。

　　空管不愿成瓶颈——

　　应用新技术、精细化管理，减少因流量控制造成的航班延误

　　减少流量控制引发的航班延误，有什么好办法？

　　增强新技术应用是重要途径。此前，民航空管系统曾在繁忙的京广航路上采取过缩小飞行高度层垂直间隔的方法来扩大流量，将原本600米的间隔缩至300米。目前，我国民航空管设施装备总体水平不高、建设相对滞后。为此“十二五”规划纲要明确提出，要建设“新一代空中交通管理系统”。

　　民航局空管局局长王利亚介绍说，现阶段将重点推广基于性能导航（PBN）技术和广播式自动相关监视（ADS-B）技术的应用。基于性能导航技术（PBN）有助于在有限的机场空域内多增加进场、离场航线，实施机场飞行分流，提高机场的容量。目前，民航方面已利用这项技术着手在北京—上海、北京—广州航路上划设平行航线，提高航路容量。广播式自动相关监视（ADS-B）的应用，可以使地空更好地进行配合，提高运行效率，进而增加飞机在航路上的吞吐量，相应减少“流量控制”发生的概率。

　　王利亚表示，空管绝不愿做发展的瓶颈，除了采用技术手段，还将通过精细化管理挖掘现有空域的潜力，减少流量控制引发的航班延误。

　　据了解，近期，民航系统已经将过去每天一次的协调决策视频会增加到了3次，就是要通过确保信息传递的畅通，实现空管部门、航空公司和机场的协调联动，及时解决航班长时间延误问题。同时，空管系统对繁忙地区的航路航线结构也进行了调整，对日流量超过200架次的机场实施进、离场航线分流，这样可以在确保安全的前提下扩充容量。暑期旺季，空管加强了对临时航线的利用，通过灵活机动的调配来减少延误。

　　今年4月，民航局空管局启动了京广航路排堵保畅工作，提出“力保北京、天津、广州、深圳和香港五机场间飞行航班正常率不低于80%，因流量控制原因造成的航班延误比例不超过20%”的目标。不过，在暑期雷雨频繁的季节，要实现这一目标非常困难。当延误发生时，乘客也多有不满。对此，贾斌解释说：“其实民航部门是最不希望出现航班延误的，一旦飞机延误了，管制员经常要通宵值班，飞行机组、机场地面保障人员也跟着加班，航空公司支付的运行成本更高。所以，乘客一定要相信，民航肯定会想方设法减少延误，这也需要乘客的配合。”

　　“黄金发展期”如何避免“越来越堵”——

　　推进空域改革，让百姓出行更便捷

　　民航局预测，“十二五”时期民航运输总周转量年均增速将超过13%，到2015年旅客年运输量将达到4.5亿人次，较2010年增长近1倍。有人担心，发展速度这么快，空域会不会越来越紧张？航班数量的增加会不会抵消目前推广新技术、加强管理以缓解拥堵的效果？

　　“民航的快速发展的确会给航路畅通带来新的压力。要减少‘流量控制’，从根本上讲，还要依靠空域管理体制改革的推进、空域管理手段的提升和空域结构的优化。”贾斌表示。

　　2005年，我国京沪穗地区空域紧张的迹象初现，当时航路航线普遍不被业界认为是瓶颈。但仅仅过了5年，航路拥挤问题已经从京沪穗扩展到二线机场及干线航路。到2010年，全国已有14个机场空域饱和，28个主要机场日均架次接近或超过日总量限制，北京、广州、上海、深圳、重庆、西安、昆明等地区，高峰时都会出现空中堵塞。

　　中国航协负责人建议说，随着航空市场规模快速扩大，现行的空管体制已严重滞后于经济社会发展和国防现代化建设的需要，不仅给旅客出行造成极大不便，也影响了军航的训练质量。今后，国家应在进一步明确空域资源国家属性的基础上，统筹考虑国防建设和经济社会发展需要，建立军民共用、平战结合、安全高效、运转协调的统一的空域管制体系，并构建科学的空域分类体系，同时加快“平行航路”建设和新技术应用，提高航路运行能力，以推动军民航业共同实现可持续发展。

　　空域利用率不高，另一个原因是军民航空域使用矛盾的日益凸显，主要表现在许多军用、民用机场规划布局由于历史原因存在诸多不合理，直接导致军民航飞行的相互影响。民航起降的飞机越来越多，军航保家卫国也需要经常训练，如果距离太近，肯定会互相影响，并可能带来飞行的安全隐患。北京、成都、重庆、杭州、昆明等地，这类矛盾都比较突出。昆明市为此重新选址，修建了新机场，继而解决了一个“拥堵点”。重庆市也在酝酿采取同样的措施。

　　“十二五”规划纲要首次提出“改革空域管理体制”。不论是空管部门还是航空公司，都希望改革能快些推进，让空中的道路更畅通，百姓的出行更便捷。

　　延伸阅读

　　飞机延误小常识

　　疑问一：起飞机场和目的地机场所在城市天气状况都不错，为啥还会因天气原因延误？

　　答：这种情况往往是因为飞行航路的气象状况不宜飞越，无法通过，比如雷雨区。一旦在狭窄的航路上出现雷雨区等状况，某些条件下可采取饶过雷雨区的方式通过，但出于飞行安全和国防需要，民航航路是严格受限的，可绕飞、回旋的余地很小，雷雨区较大时，此方法就行不通了。

　　疑问二：同样是飞往某地的航班，为何有些能走，有些却被告知因天气原因走不了？

　　答：飞机起降的标准与飞机机型有关，同样的机型在各航空公司定的具体安全标准也可能有差异，机长对当前气象及趋势作出决策也会有所不同。这最终取决于机长对飞机状态、机场、气象等判断后的决定。民航法规定，“机长发现民用航空器、机场、气象条件等不符合规定，不能保证飞行安全的，有权拒绝飞行”。

　　疑问三：为什么快到目的地机场才告知因天气原因无法降落而备降其他机场或返航，而有些飞机又能正常落地？

　　答：虽然民航气象部门依靠先进的设备会不断发布气象变化趋势预报以利于航班运作调度，但天气情况是不断变化的，难以很准确的判断，这就会出现到快落地时天气情况突然恶化导致飞机无法降落，出于安全考虑或油量不足以继续盘旋等待天气好转，飞机不得不备降其他机场。

　　有时是短时间的恶劣天气，这就会出现5分钟前和5分钟后的天气都允许飞机降落，而有的飞机正好赶上那阵恶劣的天气状况而无法降落。

　　疑问四：飞机为什么在跑道上走走停停、长时间不起飞？

　　答：飞机应该在准备起飞，但机场跑道有限，此时可能落地和起飞的飞机较多，正在按一定的安全间隔依次进入跑道起飞。部分繁忙机场或一般机场的高峰时段，处于超负荷运转，离港飞机往往在地面滑行甚至等待较长时间。

　　疑问五：既然有流量控制，为什么不晚点登机，而长时间闷在狭小的客舱里？

　　答：流量控制一般时间不长，但是同一方向的航班可能很多，航班如果准备就绪，就可以向管制部门及早申请，越早申请，等待时间会越短。如果长时间等待，可能碰到的就不是正常的流量控制。另外，由于其他原因导致管制而没有预计时间，这就要求飞机按预定先准备好，空域随时都有可能开放。不能等到管制解除了再登机，到时等你准备好了，又可能碰到下一轮的管制。（民航局提供）