中国航空法律服务中心

　　低空开放又有新的进展。

　　近日，中国民用航空华东地区管理局（简称“华东管理局”）在答复上海市政协委员魏建关于尽快规划上海低空空域资源的提案时表示，上海所在的南京军区范围内将在近五年内完成低空空域的划设，逐步进行低空开放。

　　低空开放是通用飞机产业发展的基础，2010年11月，国务院和中央军委颁布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（以下简称《意见》），被视为为通用飞机产业发展打开了政策窗口。

　　随后，一些地方政府已开始布局，通过建立航空产业园基地，吸引产业链上下游企业入驻。但相关项目进展并不顺利，据本报记者了解，目前通用飞机产业发展仍受多层壁垒制约，进展缓慢。

“看上去很美”

　　中国的通用航空发展尚处于起步阶段，但市场前景看好。塞斯纳全球销售副总裁罗伯特·吉布斯认为，如果法规环境和基础设施等相关产业链建立齐备，有望在今后五年内以每年20%的速度递增，年产值将超过70亿元。

　　这主要是基于内地庞大的富豪群体。据最新发布的《2011胡润财富报告》，全国有4000个十亿富豪和200个百亿富豪，有96万千万富豪和6万亿万富豪。假设未来十年全国1/5的亿万富豪选择购买私人飞机，需求量则高达1万架。

　　今年两会期间，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局长李家祥也已表示，争取到2015年实现全国低空空域的全面开放。

　　但从目前情况来看，通用飞机市场并没有迎来预想的市场井喷，相反，市场培育进展缓慢，主要原因在于限制通用飞机销售的关键障碍依然没有破除。

　　“从我们公司目前的经营业绩来看，与前两年变化不大。很多客户想买，但考虑到还有很多限制，觉得太麻烦，就打消想法了。”中飞通用航空公司一位李姓经理对记者表示。

　　2008年底，我国注册的通用飞机数量800多架，约两年半时间过去，也仅增加约200架，目前约为1010架。而美国则有23万架，通用航空机场近2万个。

　　中国的通飞公司无论是运营规模、技术产品抑或资产总额上，与欧美公司都有着天壤般的差距。2009年，中国通用航空的运营企业仅有103家，资产总额仅为68.9亿元，通用飞机年产值约18亿元。而美国通用航空制造商和运营商就有100多家，各种类型的通用航空公司10万多家，通航飞机总数是民航飞机的32倍，每年创造1500多亿美元的产值。

受制多重壁垒

　　一直以来，我国空域管理权由空军集中掌握行使，只有京沪、京广和沪广等28条航线部分空域交由民航管理。

　　本报了解到，低空飞行，由民航负责资格审批，空军空管部门负责承办使用审批权。如要进行跨区飞行，还要经过沿途所经空军大区批准，一次飞行任务要经过三四个甚至数十个单位的批复。假如与军方训练计划冲突，批复就更加遥遥无期。

　　这种低空管制政策近年来饱受诟病。虽然放松空域管制，加强民航建设的呼声此起彼伏，但囿于种种原因，鲜有真正意义上的破冰之举。即便是被业界认为是通飞航业里程碑式的《意见》，也有很多模棱两可的漏洞。

　　中国通用航空网负责人杨笑侬表示：“过去低空空域全部是管制空域，现在把这一区域划分为报告空域、监视空域和管制空域，确实是一大跨越。但三个空域的具体范围、标准还不明确。在具体执行过程中，很可能让人无所依从。如果没有进一步的细则出台，《意见》恐怕会沦为一纸空文。”

　　中国航空协会通用委员会总干事王霞也认为：“行政管理制度建设是当务之急。虽然政策层面上允许低空飞行，但具体实施中还有许多问题，比如飞行条件审核、报批程序、航线分配、安全监控等。”

　　低空管制改革进展之所以如此缓慢，这也源于空防的需要和压力。通用航空器大多是“低空、慢速、小目标”，而我国雷达大多针对中高空，覆盖低空区域的雷达数量极其稀少，一旦上天，监管极其困难。另外，由于空管人员很难准确掌握机组的技术水平和飞机性能情况，万一出现事故，责任很难分清。

　　但这种说法让一部分业内专家难以理解，“以安全为由，迟迟不开放低空，导致资源白白浪费，很可能是民航与军方沟通渠道不畅通，利益不对称有关。其实，完全可以分地区逐步放开。”

　　也有业内专家将矛头指向民航局。“民航局的审批制度就像层层大坝，把市场上的购买意愿和需求截成一道道涓涓细流。”杨笑侬表示，“障碍根源还是在民航总局。只要民航不取消购买飞机的审批和管制，市场上都不会有太大突破。另外，建设通用机场，民航的不必要干涉也很多，一定程度上扼杀了建机场的热情。”

　　而民航局运输司通航处副处长靳军则认为：“民航所制定的程序和规定是基本正确的。目前正在不断完善管理系统，包括空域分类和后续保障，但这需要周期和时间。”

　　他同时指出，通航的发展，不是民航局就能说了算。它牵涉到国家发改委、财政部和航空工业，更重要的是要得到军方的理解和支持。从整个产业链来看，民航也只负责其中一部分。

突围之路在何方？

　　管理混乱，权责不清，曾让业界呼唤《航空法》的热情空前高涨。业内专家表示，只有制定一部国家层面上的《航空法》和确认一个能够协调多方利益的机构单位，才能廓清空域分类管理相关的体制性顽疾。

　　另外，配套设施和相关硬件的滞后，也一直制约着通飞产业的成长。其中，最紧缺的便是雷达与通用机场，必须加快配套建设。

　　中航通飞公司一位高管向本报记者表示：“通用航空是一项技术高端、资金密集的行业。仅仅依托个别企业的实践与摸索，很难在短时间内赶超跨越。一方面需要地方政府在土地、财政政策上给予支持，积极建设通用机场等必备设施；另一方面，也需要一个清晰详尽的发展规划，统筹协调，避免盲目投资。”

　　另一个严峻的现实是，国内通用飞机飞行员数量奇缺。据中投顾问高级研究员高博轩介绍，短期内飞行员的缺口就有近12万名，须加快飞行员的培养。