中国航空法律服务中心

　　2011年全国民航规划暨机场工作会议在贵阳召开，会上中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）副局长王昌顺宣布，《中国民用航空发展第十二个五年规划》（简称《规划》）正式出台，《规划》中提出了在“十二五”期间中国民航所面临的五大任务：即提高航空持续安全水平、增强运输机场保障能力、建设现代空管服务系统、提升航空运输服务能力以及加快通用航空事业发展。不难看出在今后一段时间里，通用航空发展是中国民航发展的一个重要任务。此外，民航局局长李家祥在会议上的讲话也强调我国通用航空与航空运输业发展相比要相对滞后，与民航业发达国家相比更是差距甚大。扶持地方通用航空发展，支持各地区兴办通航企业势在必行。这也是国家在政策上给通用航空发展开出了“丰厚的价码”。

　　据统计数字显示，目前世界通用航空飞机约40万架，从事通用航空活动的飞行员近百万人。而中国通航领域只有近千架飞机、8000多名从业人员、年作业飞行量近14万小时的规模。相比之下，中国通航只占世界通航份额的0.25%。一直以来由于中国国情发展的特殊性，中国空域管制限制因素牵制通用航空发展，致使国内通用航空水平相对其他民航业发达国家而言已经严重滞后。如果说《关于深化我国低空空域管理改革的意见》的出台让国内通用航空似乎嗅到“春天的气息”，那么《规划》的宣布和李家祥局长的讲话精神无疑是对国内通航说：“春天真的来了”。

　　从中国的版图来看，西部地区占我国国土面积的2/3，并且西部地区地理环境较为复杂，大型航空器的飞行、起降存在着较大的风险。因此，西部地区不适合大型航空运输业的发展，相反通用航空的小型飞机、直升机因其速度小、灵活性大适合在西部地区这样的环境中飞行，如汶川地震中的救援直升机能够快速、准确地到达复杂的山区中。因而在占据中国大半疆土的西部给通用航空创造了宽阔的市场空间。

　　中国通用航空发展在政策上有国家的扶持和让道，在市场上有西部地区广阔的空间，可谓是天时地利。然而在窃喜之余更应该多一份冷静和谨慎。

　　民航“十二五”规划中提出五大任务的首要目标是提高航空持续安全水平，安全始终是中国民航的第一任务。李家祥在2011年全国民航规划暨机场工作会议上强调“无论哪个行业还是哪个地区，离开安全发展，就谈不上科学发展”、“ 安全是民航工作的重中之重”。因此，无论是在“十二五”期间还是在今后更长一段时间里，民航的工作重点依然是安全问题。而我们正在热议的通航发展是否能经得起安全的考验呢？

　　我国通用航空水平相对滞后，决定着现阶段通航发展有许多的问题需要解决。首先是通用航空基础设施缺乏，我国现有雷达多为高空雷达，针对低空区域的雷达不多见。当低空空域开放后，在没有低空雷达覆盖的区域如何对低空飞行的航空器进行监管？其次我国通用航空才人培养处于起步阶段，人才的培养需要一定的过程和时间。在飞行、机务、管制签派等关键岗位上需求缺口较大的情况下如何保证关键人员资质能力？最后，我国通用航空相关法律规章尚未完善，如何对通用航空企业进行安全监管，如何指导通航企业在保证安全的情况下快速发展？

　　任何企业的健康发展都摆脱不了安全与发展看似相对矛盾的难题，正如SMM（Doc9859）中提出的“2P”难题，Protection（防护）和Production（生产）是天平的两端，其中哪一端的加重或减轻都会打破天平的平衡，天平不平衡的结果只有两个，一个是公司破产（防护加重）另一个是发生事故（防护减轻）。这两种结果是所有企业都不想接受的。因此，我们在看到国内通用航空发展希望的同时应该理性地思考一下通用航空的安全问题。

　　安全问题是国家监管部门的职责所在，也是企业发展所必须承担的责任，更是全社会关注的社会性问题。为此，做好民航安全工作不仅要强调加强监管力度，更应该加强企业本身的安全管理工作，这样才能标本兼治。我们在叹息美国通用航空的繁荣时为何看不到美国通航安全监管给我们的启示呢？美国通用航空安全监察员主要来源于通用航空公司、商业航空公司、航校及军方，有专职的监察员也存在企业兼职的监察，这样一种监察方式不仅能够节省监管部门的人力资源，也给企业的安全管理起到监管的作用，何不效仿飞行、机务等其他岗位一样对企业安全管理人员实施执照考试并委任其作为局方的监察员，对企业安全运行进行安全监管。如此对企业的安全管理水平有所提高，也有利于监管部门的监管。

　　安全是民航工作的永恒重点，国家对民航安全的态度始终不会改变，“十二五”规划给中国通用航空的发展带来了机遇，同时目前严峻的民航安全形势与通用航空现阶段的较滞后水平形成了巨大的挑战。在积极发展通用航空时，还应该关注行业的安全问题，切忌“先上车后买票”，毕竟“离开安全发展，就谈不上科学发展”。