中国航空法律服务中心

更好地发挥民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用
——民航局局长李家祥在2011年全国民航规划暨机场工作会议上的讲话

　　同志们：

　　这次会议是我国民航发展史上召开的一次重要会议。王昌顺副局长将介绍民航“十二五”规划，并对规划实施提出要求。夏兴华副局长将围绕机场建设与管理作专题讲话。这次会议，我想重点讲一讲民航业在加快转变经济发展方式和调整经济结构中的战略作用。下面，从三个方面谈谈个人的思考和认识。

　　一、我国民航业将长期处于黄金发展期，其战略地位和作用也将更加凸显

　　民航业是国民经济的重要基础产业，其发达程度对内反映了一个国家和地区的现代化水平、经济结构和开放水平等状况，对外则是衡量国家、区域经济竞争力的重要指标。这几年来，许多省（区、市）政府越来越重视发展民航业，明确提出了战略目标，希望民航局支持机场建设项目。仅去年就有29个省（区、市）的53位省级领导，到民航局商谈发展事宜。这说明民航业的地位和作用在提升。“十二五”时期，是我国深化改革开放、加快经济发展方式转变、调整经济结构的重要时期，民航业将迎来新的历史机遇期。我们预测，未来5年全行业投资规模在1.5万亿元以上，“十二五”期末，年旅客运输量达到4.5亿人，运输机场数量达到230个以上，包括通用航空飞机在内的机队规模达到4500架以上。这意味着民航业服务国民经济、服务社会公众的能力将进一步增强，战略地位和作用也将更加凸显。

　　（一）从改善投资环境、促进对外开放看，航空运输不仅仅是一种交通运输方式，更是区域经济进入全球经济的快速通道。

　　过去，人们常常讲，要致富先修路！现在是，要开放修机场，要想强上民航！在经济全球化背景下，航空运输不仅仅是一种交通运输方式，而且成为区域经济融入全球经济的快速通道。从世界各国的经验看，航空运输越是发达的地区，往往也是外向型经济比例越高的地区。我国长三角、珠三角以及部分经济中心城市的经济发展，已开始反映出这一特征。这些年来，许多省（区、市）政府越来越把发展民航业摆在优先的战略地位。有的省（区、市）特别是中西部省（区、市）在财力十分有限的情况下，却拿出一定的资金支持民航业的发展。这里重点介绍4个省区的主要做法。

　　改革开放以来，云南省委省政府始终高度重视发展民航业。为加快实施我国面向西南开放的重要桥头堡战略，2004年，云南省政府成立了省民航工作领导小组，确立了“以航空为先导、陆路为骨干、区域枢纽为纽带、水运为补充、管道为辅助”的综合交通发展方针。明确对新建或改（扩）建机场，省级财政按中央补助资金11进行配套，用地由地方政府征用、无偿划拨给云南机场集团统一规划使用；安排专项资金鼓励航空公司新开国际航线，香格里拉、德宏、昭通、文山、普洱等州市政府也划拨专项补贴资金，支持航空公司开辟航线航班。在民航发展带动下，“十一五”期间云南省旅游人数年均增长15.3%，旅游总收入年均增长18.5%，进出口总额年均增长高达23.1%，国民生产总值年均增长11.7%。这些指标均高于全国平均水平。

　　河南省地处内陆，陆路交通四通八达。长期以来，该省经济总量虽然大，但人均水平偏低；经济发展虽然快，但高端产业发展相对缓慢，外向型经济发展相对滞后。河南省委省政府在谋划中原经济区时，明确提出“中原崛起，民航优先”战略。省政府领导多次强调，在新一轮区域竞争中，河南的突破口是培育综合交通优势，而综合交通建设的关键就是民航。2009年，省政府组建的省交通投资集团，是建设郑州航空枢纽的投融资平台；并要求省国土资源开发中心、省公路收费还贷中心等单位，积极参与和支持民航项目投资。2008年以来，河南省和郑州市财政累计拨付3亿元专项资金支持郑州机场开拓航空市场；洛阳、南阳两市每年也拿出近4000万元，支持航空公司开辟航线航班。“十一五”期间，郑州机场旅客吞吐量年均增长24%，货邮吞吐量年均增长13.9%，分别高于全国机场14.18%、10.65%的平均水平。去年，河南省又启动郑州航空城总体规划，目标是建设一座总面积189平方公里、人口150万的现代航空城。目前，已吸引富士康等40多家企业入驻航空城，签约项目19个，合同金额达144亿元。

　　长期以来，河北省民航业发展缓慢，石家庄机场难以成为带动冀中南经济发展的有力引擎。近年来，省政府先后出台文件，包括加快石家庄正定国际机场发展、支持河北航空投资集团及河北航空公司发展、支持石家庄正定国际机场加快城市候机楼布局建设、鼓励行政事业单位因公出差人员从省内机场往返等，还在抓紧制定《关于加快全省民航事业发展的若干意见》和《关于支持石家庄航空货运发展的意见》。去年，河北省专门召开了全省民航工作电视电话会议，省、地市及相关县党政“一把手”出席会议，拉开了河北民航业快发展、大发展、跨越发展的序幕。河北省还采取“以地补天”的办法，吸引国有大型企业投资民航业。其中，河北冀中能源先后对河北航空公司、河北航空城基地建设项目、石家庄机场改扩建项目等投资达191亿元。石家庄市政府加快发展空港工业园，已有十大项目落户，总投资超过180亿元。去年，全省机场运营航线80余条，其中新增航线40余条，旅客吞吐量和货邮吞吐量分别同比增长110.6%和38.6%。为此，省政府隆重召开石家庄机场旅客吞吐量翻番表彰大会，兑现奖励资金1亿元。

　　由于种种原因，广西民航历史欠账较多。为了更好地服务北部湾经济区开放开发、加快建设中国－东盟自由贸易区等国家战略，从2007年起，广西通过人大审议形式，在全国率先将航线培育专项资金列入年度财政预算。每年自治区本级财政提供1亿元、各机场所在地市政府配套、航线培育资金总计达2.5亿-3亿元。从2007年9月开始，在一个半月内，开通了广西至东盟7国航线，创造了全国民航在较短时间内一次性开通国际航线数最多的纪录。目前，除文莱外，广西2个主要机场已实现与东盟所有国家通航的目标，提升了广西面向东盟的国际影响力。

　　（二）从优化经济结构、带动产业升级看，开辟航线增加航班不仅仅给机场带来客货流，航线网络更直接连接着区域产业链。

　　过去，在不少人士眼里，发展民航业只是多运几个人、多拉几吨货的事儿。这些年来，我们明显感觉到各地方政府开始将民航业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的重要抓手，发展现代服务业和新兴产业的平台。各地开辟航线、增加航班的愿望十分迫切。其实，加航班、跑航线，背后连接着产业链！这些年来，世界范围内产业结构调整加快，区域经济竞争日趋激烈，产品生命周期不断缩短，像计算机、电子、信息、生物、新材料、医药、精密仪器等一大批科技含量高的新兴产业产品，以及传统制造业的升级换代产品，对航空运输具有很强的依赖性。这些年来，我国许多地区不断改善投资环境、优化产业结构、加快产业升级和发展服务业，民航业发挥了独特作用。

　　江苏作为东部发达地区，经济总量一直居全国第二位，但苏南、苏中和苏北地区之间，在交通条件、经济发展水平等方面的差距较大。2003年9月，韩国现代起亚集团决定在盐城投资建设“汽车城”，条件之一就是必须开通盐城至韩国的航班。2004年4月，市政府财政补贴3000万元开通盐城—首尔国际临时包机航班。2005年总投资68亿元的“汽车城”项目落户盐城。去年，汽车年销售量33.3万辆，实现销售收入390亿元，上缴税收29.73亿元，带动就业近5万人。与此同时，到去年年底，600多家韩资企业落户盐城，一个现代化的韩资密集区正在形成。另外，以2009年6月开通的盐城——香港航线为平台，盐城市的日韩港台招商突飞猛进，仅落户盐城的台资企业就有近700家。盐城市委市政府利用机场和航线资源，助推地方经济发展的做法，受到社会各界的高度评价。同样，地处苏北的淮安涟水机场，其建设和通航成为淮安市招商引资的一张重要名片。该机场2008年10月22日开工兴建，去年9月26日正式通航。2008-2010年的三年时间，淮安市吸引外资项目550个，注册外资实际到账21.1亿美元，外资企业税收48.3亿美元，累计吸纳就业人数超过10万人。截至去年年底，淮安市累计批准的台资企业600家，总投资超过60亿美元，成为继东莞、昆山之后的又一个台资企业密集区和品牌企业聚集区。其中，仅去年就吸引台资项目78个，总投资15.2亿美元。目前，淮安涟水机场正在加快建设集空港服务、空港物流、空港产业、配套居住等功能于一体的空港产业园。

　　重庆市地处大西南，近年来市委市政府全力推进产业结构优化升级，其中，已成功引进惠普、宏碁等全球IT品牌商以及仁宝、纬创、和硕等代工巨头落户重庆。未来3-5年，重庆市将形成6个代工企业、200多家配套厂商的笔记本电脑产业集群。届时，全球1/3的笔记本电脑在重庆生产，IT产业会成为重庆支柱产业。重庆机场是重庆IT产业物流供应链上的核心环节，去年共接待50多批IT企业对机场的实地考察，参加招商及谈判超过100次。为提升机场的保障能力，去年重庆机场及时将第二跑道长度由3200米调整为3600米，满足了波音747等大型飞机直航欧美的需要；投资12亿元建设专用货机坪、IT专用货站、分拨中心以及空港保税港等配套设施。去年10月、12月，分别开辟重庆至比利时列日、我国台湾的定期货运航线。目前，重庆机场正在加快建设集仓储配送、中转分拨、保税服务、增值加工、信息处理、货运代理等功能于一体的综合性航空物流园区，规划设计货邮保障能力400万吨，将成为西部规模最大、功能最全的物流园区。

　　（三）从拉动经济增长、促进城市发展看，机场不仅仅是城市的重要基础设施，更是不断聚集优势资源的平台。

　　按照国际权威机构测算，民航投入和产出比率是18。国际机场协会（ACI）研究认为，机场每百万旅客吞吐量，可以产生经济效益总和1.3亿美元，相关就业岗位2500个。据国内研究分析，我国机场每百万旅客吞吐量，可以产生经济效益总和18.1亿元，相关就业岗位5300多个。从世界民航强国的发展趋势看，机场特别是大型国际枢纽机场已突破单一运输功能，也不再仅仅是城市的重要基础设施。一方面，通过与多种产业有机结合，形成带动力和辐射力极强的“临空经济区”；另一方面，通过聚集经济社会发展中的人流、物流、资金流、技术流、信息流等优势资源，对区域经济社会发展产生强大的辐射效应，成为国家和区域经济增长的“发动机”，最终形成以机场为基础的“航空大都市”。

　　“临空经济区”、“航空大都市”成为发展趋势，美国教授卡萨达的“第五波理论”对此做了分析。他认为，第一个冲击波是由海运引起的，主要表现为一些海港周围出现世界级大型商业中心城市；第二个冲击波是由天然运河引起的，水运成为欧洲、美国工业革命的推动力量；第三个冲击波是由铁路引起的，一些内陆城市（如美国亚特兰大）成为内地商品生产、交易、配送中心；第四个冲击波是由公路引起的，发达国家的大型购物商城、商业中心、工业园区、企业总部远离城市中心；第五个冲击波是由空运引起的，主要是在经济全球化背景下，航空运输适应了国际贸易距离长、空间范围广、时效要求高等要求，因而成为经济发展的驱动力，是现代化国际经济中心城市迅速崛起的重要依托。今年2月26日，《华尔街日报》刊登题为“航空大都市，全球城市的未来”的文章，被各国媒体广为转载，影响比较大，值得大家一读。这篇文章摘自一本专著——《航空城：我们未来的生活方式》。这本专著详细论述了以机场为中心的未来城市发展新模式。书中所说的航空城，就是指临空经济带、临空经济区。

　　这些年来，我国许多城市依托机场，陆续开始规划或发展临空经济区，有力拉动了区域经济的发展。以北京为例，1994年北京空港工业区成立。“十一五”期间，北京市将临空经济区列为重点建设的六大高端产业功能区之一，总体规划控制面积178平方公里，其中核心区规划面积96平方公里。经过10多年的发展，在机场西北角，北京天竺综合保税区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区的所有政策和功能；在机场西侧，北京空港经济开发区以航空类产业和临空高科技产业为主；在机场东侧，林河经济开发区是中国北方微电子产业基地之一，是以北京现代为龙头的北京汽车生产基地，数控机床、光机电一体化等现代制造业成为区内的主导产业；在机场北侧，以航空物流业为主的北京空港物流基地初具规模；在机场南侧，规划总面积19.65平方公里的国门商务区正在加紧建设。临空经济区正成为首都东部发展带最具经济活力的新增长极。

　　去年，首都机场、上海机场、白云机场旅客吞吐量分别达到7393、7170、4096万人次，首都机场客运跃居全球第二，浦东机场货运全球第三，全国16个机场的旅客吞吐量超过1000万人次，还有近10个机场逼近千万人次大关。今后几年，临空经济区将迎来发展的黄金期。比如，白云机场所在的花都区已规划约36.5平方公里的空港经济区，白云区明确提出“生态空港经济”是该区未来发展定位之一，临近的三水、从化、增城、佛冈等周边城市也都“搭车”发展空港经济。又如，2007年空客A320总装线落户天津后，上下游近100家航空制造企业落户天津机场周边，正在形成一个产业集群。再如，“十一五”期间，湖南机场集团所辖5个机场的旅客吞吐量、货邮吞吐量，年均增长分别达到19.3%、15.8%，直接带动了区域经济发展。以长沙机场为依托，湖南省已规划建设111平方公里航空城。湖南机场集团启动建设1036亩的临空产业示范园。再如，占地99平方公里的珠海航空产业园，重点项目引进和建设进展顺利，将建成国内外具有较大影响力、较强竞争力、集产学研于一体的航空制造产业基地。

　　（四）从区域协调发展、富民固边战略看，发展中小机场的意义，超出了一般意义上的社会效益、公共产品范围。

　　近年来，一些媒体和人士比较关注中小机场亏损等问题，质疑中小机场是不是建多了？这说明社会对民航业的战略地位和作用，在理解和认识上还有偏差。据统计，去年，正式通航运营的175个机场中，120个亏损，合计亏损约16.8亿元，平均每个机场仅亏损1000多万元。但这些机场多是地市级城市机场，其服务覆盖了全国70%以上的县域，对地区经济贡献以万亿计。因此，我们绝不能简单地从经济效益上考虑中小机场建设投资、运营亏损等问题，而要从当地经济社会发展角度看待中小机场的综合效用。

　　在一个地区特别是偏远地区修建机场，不仅仅为人们出行提供了便利，直接拉动地方经济，也间接改变着人们的精神面貌和观念。2008年我曾在漠河机场调研，已切身感受到这种变化。漠河地处祖国最北，旅游资源十分丰富，但从哈尔滨乘火车需23个小时，交通不便影响了当地旅游资源开发和经济社会发展。漠河机场2008年6月18日正式通航以来，旅游旺季一票难求、班班爆满，极大地促进了当地社会经济发展。漠河县委书记计斌说：“漠河机场建成仅用了2.3个亿，而到景区的公路却用了10多亿，机场的通航将漠河与全国乃至世界连了起来。我们今后就是要多搞些这种小投入、大贡献的项目。”腾冲机场也非常典型，该机场2009年2月建成通航，当年旅客吞吐量就达到了25.5万人次，地区生产总值完成56.8亿元，比2008年同期增长13.5%，比全国快4.8个百分点；带动当地旅游人数、旅游总收入分别增长14%、29.6%，带来客商数量比2008年增长60%。去年，腾冲机场的旅客吞吐量同比增长80.8%，远高于全国平均水平。如今的腾冲已从一个名不见经传的边境小镇，快速发展为中国面向南亚的第一县。

　　有的中小机场的建设和发展，其意义还远远超出一般意义上的社会效益、公共产品范围。像西藏阿里机场、青海玉树机场、新疆和田机场等，在应急救援和国防安全等方面发挥着独特的作用。这样的机场还有很多。同样，发展中西部以及老少边穷地区民航业，对促进区域经济发展、缩小区域间社会经济发展的差距、增进民族团结等方面的战略作用巨大！为更好地服务国民经济社会和区域经济发展，“十二五”期间，我国将新修建机场56个，迁建机场16个，改（扩）建机场91个，全行业基础建设投资将达到4250亿元。这些机场建设项目大多数位于中西部，建成后将对当地社会经济发展产生更大的拉动作用。

　　以新疆民航发展为例，研究表明，仅2008年，新疆机场业对新疆经济贡献之和为177亿元，占新疆地区生产总值的4.2%；创造总就业岗位12.5万个，占当地就业的5.2%。其中，直接效应为24.13亿元，提供1.1万个就业岗位；间接效应81.88亿元，提供5.3万个就业岗位；诱发效应52.43亿元，提供5.3万个就业岗位；催化效应18.48亿元，提供9009个就业岗位。去年下半年，民航系统贯彻落实中央新疆工作座谈会精神，开辟或增加19个对口援疆省（市）至新疆航线、加密疆内航班。据统计，去年新疆机场旅客吞吐量合计1169.89万人，同比增长41.89%。而在7月份，旅客吞吐量首次单月突破百万，达到123.9万人次，同比增长64.7%；7—12月为701.8万人次，同比增长63.3%。

　　二、更好地服务国家和区域经济社会发展战略，民航业自身也要加快转变发展方式、调整行业经济结构

　　长期以来，我国民航业始终存在着区域发展不平衡，支线航空、航空货运、国际航空、通用航空等发展相对滞后的问题。发展的保障能力还不强、安全基础还不牢，存在基础设施、关键人才队伍和管理水平跟不上等诸多矛盾。这些既有外部环境因素的影响，也有行业自身发展过程中的问题，更多的是我国经济社会发展结构等问题在民航业的具体反映。我们一定要跳出民航业看民航，站在服务经济社会发展的全局高度，从世界民航发展的基本规律出发，才能更好地解决这些问题。

　　当前和今后较长时期，我国民航业发展主要存在以下五对基本矛盾：一是社会需求巨大与关键资源不足的矛盾，二是行业快速发展与安全基础不牢的矛盾，三是战略地位凸显与体制机制不顺的矛盾，四是国际航空运输自由化与整体竞争力不强的矛盾，五是行业可持续发展与创新能力不强的矛盾。这五对基本矛盾，集中表现为内涵做强与外延做大的矛盾。与此同时，我国民航业还面临着以下四方面的结构问题：一是东中西部民航业发展不平衡，亟待提升支线航空对区域社会经济发展的促进作用；二是民航业与其他交通运输方式联动发展不足，亟待建设以机场为中心的现代综合交通运输体系；三是民航企业不同运营模式和分工合作格局尚未形成，亟待提升大网络型客货航空公司和大型国际客货枢纽机场对全行业整体发展和综合竞争实力的带动作用；四是通用航空滞后于运输航空发展，亟待满足现代社会经济对通用航空快速增长的各种需求。这四方面的结构问题，集中表现为民航业发展还不能进一步满足我国社会经济总体战略发展要求。

　　民航局将把加强宏观调控、完善产业政策作为着力点，进一步构建加快民航业转变发展方式和结构调整的宏观政策体系，总体思路是行政推动转方式、市场引导调结构，综合性的工作主要有以下四方面。

　　（一）要引导航空公司逐步形成差异化战略定位，打造具有不同运营模式的高品质航空公司。

　　航空公司是民航产业链的主体，其运营模式、结构状况，既是决定整个行业发展走向、结构是否合理的重要影响因素，更直接影响着民航业服务国家和区域经济社会发展的战略作用发挥。目前，我国共有43家运输航空公司，其中，全货运航空公司11家。从整体看，我国航空公司总体规模仍然偏小，还存在市场定位和战略同质化等问题，这是影响我国航空运输市场秩序、综合竞争实力以及支线航空、航空货运、国际航空发展的重要原因之一。从全球航空运输业发展趋势看，目前已形成了以洲际网络型、区域型和低成本为主体的三种航空公司运营模式。且随着洲际网络型和低成本航空公司的发展，传统的区域型航空公司面临前狼后虎的困境，生存空间被进一步压缩的趋势明显。引导航空公司逐步形成差异化战略定位，打造具有不同运营模式的高品质航空公司，我们要通过政府引导、市场运作，推动联合重组，壮大企业规模，形成二三家大型网络型航空公司；鼓励货运航空公司进行并购、重组和业务合作；完善扶持政策，大力发展支线航空，推进低成本航空发展。

　　这些年来，不少地方政府和民营企业组建航空公司的积极性高涨，这对推动我国民航业发展、激活航空运输市场、增加国民福利、促进区域社会经济发展都起着重要作用，但要高度重视一些倾向性的问题。有的地方政府和民营企业申请筹办航空公司，最初定位于主要经营省（区）内或周边地区之间的支线航空，但航空公司正式运营后普遍重干线、轻支线，重大飞机、轻小飞机，重独立运行、轻联合合作。航空公司是发展支线航空的主体，充分调动航空公司发展支线航空积极性，实现干支线合作共赢是改善中小城市航空通达性、提高民航业普遍服务能力的必由之路。为此，民航局在已有促进支线航空发展政策的基础上，将进一步完善扶持政策，重点解决政策的一致性和差异化等问题。鼓励大型航空公司和支线航空公司之间，建立股权等层面的战略合作关系，支线与干线航班紧密衔接，形成分工合理、共同发展格局。与此同时，我们要高度重视航空公司特别是近年来新成立航空公司的运力结构问题，严格控制其购租飞机机型以及经营范围。事实上，我国支线航空之所以滞后于区域经济社会发展需求，运力不足是主要原因之一。初步统计表明，“十一五”期间，我国支线航空91%以上的总周转量是由100-200座级干线飞机完成的。去年年底，包括通用航空飞机在内，全行业机队规模达到2600多架。而在运输客机中，250座级以上的为146架，100-200座级的为1220架，100座级以下支线客机仅为140架。

　　顺应大众多样化的消费需求，世界各民航强国航空旅行已逐渐从高端、豪华型为主，向大众、经济型为主转变。之所以发生这种变化，其中得益于低成本航空公司的快速发展。去年我国民航旅客运输量2.67亿人次，年人均乘机0.2次，而美国和欧洲人均乘机为2-3人次，说明我国民航业发展潜力巨大。低成本航空公司的运营模式，是新成立航空公司拓展发展空间、寻求差异化战略定位的其中一个重要发展方向。这些年来，春秋航空公司已初步探索出符合中国国情的低成本航空发展路子，其中的许多经验值得不少航空公司借鉴。与此同时，吸引低成本航空公司，努力为其运营发展创造良好环境，也是一些地方政府发展民航业的重要抓手。去年，石家庄机场吸引低成本航空公司打造价格洼地，引进春秋航空公司开通廉价的“石家庄——上海”空中快线；通过向航空公司提供航线补贴以降低票价，开通5个城市的“体验飞”。这些举措使石家庄机场机票价格水平同比下降20%，惠及旅客50万人次，节约社会成本6.4亿元；客流回归25万人次，比到石家庄周边机场乘机出行，节约成本2.5亿元左右。石家庄机场的差异化战略定位，已引起国外低成本航空公司的关注。今年2月28日，河北省政府与春秋航空公司签署了共同推进河北航空运输发展战略合作框架协议。

　　（二）要鼓励各省（区、市）成立统一的机场管理运营机构，依托大机场带动中小机场发展。

　　机场作为民航业三大主体之一，其管理体制、运营管理模式直接影响机场建设发展和安全运营，更影响着机场对区域经济社会发展战略作用的发挥。改革开放以来，随着我国民航管理体制改革的不断深化，在管理体制、运营机制、投融资模式、现代企业制度等方面，各机场进行了积极的探索。特别是2002年机场实行属地化管理以后，机场的运营管理模式出现了多种类型，初步归纳有六种，即：跨省机场集团模式、省（市、区）机场集团模式、省会机场公司模式、市机场公司模式、航空公司管理模式、委托管理模式。分析这六种运营管理模式的实际情况，我们深切感受到省（区、市）成立机场管理运营机构，统一管理行政辖区内所有机场，调动了各省（区、市）政府积极性，有利于在经济社会发展战略中，统筹谋划各机场的建设发展等问题。为理顺管理体制、运营机制，2009年广东省委省政府已将广东省机场管理集团公司由“省属市管”体制，改为“省属省管”体制，并支持其统一规划省内机场布局，统一投资管理省内即将开航的相关机场。

　　各省（区、市）成立统一的机场管理运营机构，还有利于发挥集团化经营管理的规模效应，统筹协调区域内干支线机场发展，整体提升各机场安全运营管理水平。以云南为例，云南机场集团把全省12个机场的安全、服务、规划、建设、体制、运行、采购、资源等作为一个整体来考虑，以经营性机场的收益弥补公益性机场的亏损，真正迈入经营集约化、管理专业化、发展产业化的良性轨道。“十一五”期间，云南机场集团总体盈利，剔除1.51亿元的中小机场补贴和贷款贴息后，利润总额为4451万元。这些年来，不少省（区、市）政府高度重视区域枢纽建设，特别关注辖区内骨干机场增加与国内繁忙机场尤其是三大机场间的航班密度、看重中小机场开辟至三大机场特别是首都机场航线。但受空域资源的制约，民航方面很难安排这些繁忙机场的时刻。从各省（区、市）民航业发展看，如果不能统一谋划开辟航线航班等问题，往往会直接影响区域枢纽建设和中小机场发展。

　　过去，我国主要是点到点航线结构，而中小机场客货流量少，开通的航线少、航班频次偏低，不能满足区域社会经济发展需要。如果有限的客货流量资源，再分散在不同的航线上，航空运输市场很难培育。建立枢纽网络型航线结构，增加中小机场与区域枢纽之间的航班密度，客货通过区域枢纽中转，扩大了中小机场的航线辐射范围，等于增加了航线的数量，也有利于加快区域枢纽建设。形成支线与干线航班紧密衔接，区域枢纽与小机场分工合作的良性互动发展格局，我国许多省（区、市）都具备这样的条件，但要重视从机场管理体制上提供保障。与此同时，各机场集团公司要重视所属小机场的生存发展问题，不能仅仅关注区域枢纽、骨干机场的发展，要依托大机场带动小机场发展。

　　（三）要支持各地区发展通用航空、兴办通用航空企业，不断满足现代经济社会对通用航空的各种需求。

　　通用航空是民航业两翼之一，主要指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。通用航空形象地讲，就是“通用通用，大家都用”。它对国家经济社会发展的贡献，不仅体现在通用航空产业链本身，而且是民航业发展的基础和航空运输体系的重要组成部分，更在国家经济建设、社会发展、公共服务等方面发挥着不可替代的作用。因此，通用航空发展状况是民航业发展水平的重要标志，也是国家社会经济发展、人民生活水平的重要标志。目前，美国拥有近22万架通用飞机、63万名飞行员、1.5万个通用航空机场，年作业飞行量超过2800万小时，每年创造1500多亿美元的经济收入，提供就业岗位120多万个。澳大利亚、加拿大、巴西等国家，通用航空整体规模大、实力强、发展水平也比较高。

　　由此我们可以看出，与发达国家相比，我国通用航空整体发展尚处于较低水平。尤其是与日益增长的社会经济发展需求相比，主要存在区域发展不平衡、作业服务能力严重不足等问题。截至去年年底，我国通用航空领域已形成了111家企业、1010架飞机、70个机场和329个起降点、8000多名从业人员、年作业飞行量近14万小时的规模。其中，在111家通用航空企业中，华北地区32家，中南地区22家，华东地区20家，东北地区15家，西南地区12家，西北地区6家，新疆地区4家。值得关注的是，占国土面积近1/2的西部地区，通用航空企业数量仅占总数的1/5；而西藏、重庆、青海、福建等省（区、市）至今还没有通用航空企业。另外，近年来，我国仅航空护林、电力作业、人工降水、直升机港口引航等作业项目的飞机、直升机缺口就达200架以上。制约我国通用航空发展的因素比较多，主要是低空空域使用存在种种限制，审批程序过于复杂；通用航空机场、航空油料供应、维修等基础保障设施建设滞后；飞行、机务等专业技术人才严重匮乏；各方面对通用航空的公益性认识不足、各项扶持政策不到位，尤其是部分作业项目收费标准偏低，加上飞机进口关税、增值税较高，导致运营收入不高、成本居高不下。

　　我国通用航空市场潜力巨大，这些年来，私人飞行执照持有数量快速增长，企业和私人购买小飞机的意愿强烈。发展通用航空对带动航空制造业发展、建立应急救援体系等方面，具有十分重要的独特作用。特别是2008年“5·12”汶川特大地震灾害发生后，直升机在运送人员、物资和大型装备等行动中，起到了决定性作用，赢得了社会各界的普遍赞誉，为此，中央领导高度重视加强通用航空应急救援体系建设，多次对加快发展通用航空作出重要批示。每年“两会”期间，全国人大代表、政协委员提出的涉及通用航空的建议和提案数量逐年上升（其中，在今年涉及民航的127件建议和提案中，通用航空就占34件），发展通用航空已成为全社会的共识。去年8月份，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》。在国家“十二五”规划纲要中，明确提出“积极推动通用航空发展”。面对前所未有的发展机遇，2009年年底民航局出台了《加快通用航空发展的措施》，先后确立在广东、黑龙江、吉林等地开展通用航空政策试点、内蒙古通勤航空试点、新疆通勤航空与飞行员培训试点、江苏通用航空应急救援试点、广东省阳江地区通用航空固定运营基地建设（FBO）试点和内蒙古呼伦贝尔地区拓展通用航空服务领域试点等项目。

　　近年来，各地方政府积极兴办通用航空产业。陕西省政府提出“航空立省”的发展思路，建立了西安阎良国家航空高技术产业基地蒲城通用航空产业园区。天津市设立了以中航工业直升机公司为主体的通用航空产业园区。北京市成立专门机构，正在编制《北京通用航空产业发展规划》。上海市拟在奉贤区集中发展通用航空产业。重庆市已明确提出要以直升机制造和应急救援为主体发展通用航空。河南省启动全省通用航空产业规划；安阳市提出打造“航空运动之都”目标，率先制定支持通用航空产业发展的若干政策。云南省积极争取开展通用航空运输服务试点，探索以通用航空、航空应急救援为主要内容的“民生航空”服务模式。不断满足我国现代化建设和经济社会对通用航空的各种需求，民航局正在制定补贴政策，全力支持各地区发展通用航空、兴办通用航空企业。我们将按照国家航空应急救援体系建设要求，在应急救援基础薄弱地区规划建设通用航空机场或起降场、应急救援机队，特别是在东北、西部、偏远及经济欠发达地区规划建设紧急医疗飞行服务体系。与此同时，我们支持有条件的通用航空企业在我国东北、西部、偏远及经济欠发达地区，使用小型航空器从事短途客、货、邮运输业务，鼓励有条件的地区开展通勤航空试点工作，实现与支、干线航空有效衔接。

　　（四）要不断扩大机场服务和辐射区域范围，建设以机场为中心的现代综合交通运输体系。

　　改革开放以来，特别是中国加入WTO后，我国经济已逐步融入世界经济一体化进程之中，确保人流和物流在世界范围内快速流动，中国需要在重要政治经济中心城市，搭建能与国际经济中心城市和主要经济体平等对话的航空运输网络平台，这事关国家经济地位、经济安全，也事关区域经济社会发展和城市综合竞争力。世界经济发展的实践表明，像伦敦、纽约、法兰克福、香港、新加坡等世界重要国际城市，都拥有大型国际航空枢纽港。建设大型国际航空枢纽，是一项复杂的系统工程。其中，构建四通八达的航空网络，是航空公司优化航线结构的产物，而构建便捷的空地换乘方式，需要建立以机场为核心的现代综合交通运输体系。因此，世界上重要的国际城市，既是大型国际航空枢纽，也是地面综合交通运输枢纽。事实上，各种运输方式各有特长和优势，分工协作、互为补充是大势所趋。但与轨道交通等其他地面交通运输方式不同，机场建设选址具有特定要求，不可能建在城市中心，打造以机场为核心的城郊型综合交通运输枢纽，是建设区域现代综合交通运输体系的发展趋势。目前，从全国机场整体看，机场地处城市郊区，普遍存在与其他交通运输方式的相互衔接性不强的问题。加上我国现代综合交通运输体系规划建设严重滞后，导致机场服务和辐射的区域范围还不够广，一定程度上影响了机场整体功能的发挥，更制约了机场周边临空经济的发展，也是一些机场客货增长缓慢的原因之一。特别是许多城市进出机场仅有一条道路，机场与周边城市之间地面交通方式不畅，有的城市还没有开通至机场的公交线路，旅客进出机场还不太便捷。有的机场高速公路路程不长、收费过高，增加了旅客负担、物流成本。不少干线繁忙机场，城市进出机场道路等级低，航班起降高峰时期地面交通拥堵，一旦遇到雨雪天气或发生地面交通事故造成堵塞，严重影响航班正常和机场日常运营。解决这些问题，不少机场已在周边城市建立异地航站楼，开通定期旅客班车，但进一步改善机场地面综合交通运输设施条件，需要各级政府相关部门的大力支持。

　　近年来，不少省（区、市）领导高度重视、加快推进机场配套交通运输体系建设。上海市依托虹桥机场打造国内乃至世界上最大的综合交通枢纽，去年部分枢纽工程已建成投入使用。该枢纽全部建成后，将集航空、高速铁路、城际铁路、城市地铁、磁悬浮、高速公路、地面公交、出租汽车及社会车辆等多种交通方式于一体，可实现跨区域、大范围人流物流的快速集散，日客流量达到110万人次，大大增强了上海机场服务长三角地区经济社会发展能力。云南省的昆明新机场以航空枢纽为核心，是按照现代综合交通运输理念整体规划建设的。深圳宝安机场、成都双流机场的扩建工程，也同步规划建设机场综合交通体系。河南省政府已明确推进“以航空为核心，建立多式联运的航空运输枢纽”试点计划，以郑州机场二期工程为契机，去年12月机场综合交通枢纽正式开工，其中，投资24.9亿元专门修建一条市区至机场的快速路，引入机场的三条城际铁路正在建设之中。河北省去年结合石家庄机场改（扩）建、京石高速铁路建设，规划建设机场综合交通枢纽，对驶入机场方向的直通车单向免收高速公路通行费。陕西省今年开工建设咸阳机场地面综合交通枢纽工程项目，同时建设西安至机场的城际铁路快线。湖南省已将以长沙机场为核心的综合交通体系规划建设提上议事日程。希望各级政府都要高度重视区域现代综合运输体系的整体规划，一些新建以及改（扩）建机场，在规划上要预留与快速交通方式衔接的空间。逐步改善现有机场的地面交通条件，要将高速公路、城市公交、城铁等接入机场。这对促进我国现代综合运输体系发展具有重大意义，对放大民航作用具有积极而深远的影响。

　　三、更加主动适应民航管理和投资体制新变化，各级地方政府要落实机场建设发展和安全保障的投入责任

　　相比其他交通运输方式，民航业集技术密集、资金密集和高风险于一体，具有天然的国际性、准军事性，行业系统性极强，安全生产运行要求高。与此同时，作为战略性先导性产业，民航业发展涉及诸多领域。与公路、水运等交通运输方式的许多行政事权在地方政府不同，上述特点决定了民航行政事项更多、事权涉及面更广、关联部门更多。比如，事关民航业安全与发展的空域资源、行业规划与产业政策、飞机及航材引进、机场建设、航权开放与谈判、航空枢纽与航线网络建设等大量事项，需要相关部门支持和参与。形成有利于民航业发展的内外部环境，进一步推进建设民航强国战略，民航局正在积极争取年内由国务院出台《加快民航业发展若干意见》。针对支线机场建设资金投入不足、运营亏损严重和安全保卫力量薄弱等问题，民航局正会同发改委、财政部、公安部等部委，全面调研支线机场规划、建设、运营等情况，争取重点解决建设投资和运营补贴等问题。进一步发挥好民航业在促进区域经济社会发展中的战略作用，更加主动适应我国民航管理和投资体制新变化，各级地方政府要落实机场建设发展和安全保障的投入责任。

　　（一）要切实落实机场安全保障的投入责任。

　　无论哪个行业还是哪个地区，离开安全发展，就谈不上科学发展。对于民航工作来说，航空运输的特殊性，决定了安全是民航工作的重中之重，必须提出更高、更严、更具体的要求。近年来，民航局注重把握民航安全工作特点、规律和发展趋势，提出了一些规律性的认识。从民航安全工作常态化出发，努力建立长效机制，2008年提出“持续安全”理念，重点推进包括理念体系、队伍体系、法规体系、责任体系、设备设施体系等体系建设，突出强化系统安全、过程安全、全员安全、细节安全等工作，强调从规章和责任的结合上抓安全。实现民航持续安全是综合工作的反映，是全行业、各地区民航单位共同做好各项安全工作的必然结果。这里重点强调各级地方政府应落实的安全责任。

　　第一，要切实落实机场安全保障的投入责任。近年来，各地方政府发展民航业的积极性空前高涨，与此形成反差的是，许多机场却存在“买得起马，配不起鞍”的现象。特别是对中小型机场的安全投入不足、积极性不高，空管等设施设备老旧、机场整体安全保障能力不强等问题突出。有些机场建设单位，宁可将上亿元甚至几十亿元的资金投入航站楼建设，却不愿花一两千万元资金建设仪表着陆系统、助航灯光等地面导航设备。致使一个花巨资修建的机场，因为缺少诸如精密进近系统等关键设施设备，降低了运行等级，许多中小机场为此不能夜航运行，一些机型的飞机不能起降。

　　我们还应该看到，近年来全球气候异常，南方机场也开始受到雨雪冰冻灾害的严重影响。2008年初的南方部分地区冰冻灾害，某小型机场就关闭了一周。如果这一问题出现在大型机场，影响面将非常广。今年1月20日南方降雪后，年旅客吞吐量达1500万人次的某大型机场，整整关闭了一个上午。客观上讲当时雪比较大，但该机场除冰雪设备明显不足。近年来，北方各机场的场道除冰雪能力有了明显改善，但飞机的除冰雪能力仍然滞后。从全国机场看，要想满足《民用机场运行安全管理规定》要求，还需要建设集中除冰坪、配备大型扫雪等设施设备共约410台（个），合计需要投入约15亿元的资金。

　　为尽快解决上述这些问题，民航局正在修订机场设计、建设和运行等一系列标准，重点明确机场必备的安全保障设备设施项目。与此同时，解决机场特别是中小机场安全保障能力投入不足问题，近年来，民航局已明确政策导向，在审批投资项目时，明确凡新建、改（扩）建机场项目，只要使用民航发展基金的，都要重点投入与保障安全有关的基本建设和设施设备等方面。比如，去年9月份以来，为尽快改进无精密进近机场的安全运行条件，分批启动28个支线机场精密进近着陆系统和助航灯光建设项目，目前已启动其中的15个支线机场的建设项目。我想，在安全保障投入问题上，不能有短视行为，一定要“算大账”。事实上，安全经济学研究表明，安全保障措施预防性投入的效果5倍于事后整改的效果。而正反两方面的经验教训也证明，安全投入越足，安全系数就越大。希望各级地方政府贯彻落实国务院《民用机场管理条例》，特别是围绕机场的公共基础设施定位，加大对机场的安全保障资金投入以及其他政策支持力度。今后，民航局与各省（区、市）签订各类战略合作协议，要把解决机场特别是中小型机场的安全保障投入等问题列入其中。

　　第二，要切实落实对机场建设和日常安全运行的监督管理责任。机场公共基础设施的性质，决定了政府要对其进行较多的管理。国务院《民用机场管理条例》第四条明确：国务院民用航空主管部门依法对全国民用机场实施行业监督管理，地区民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理，有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理。这三种“监督管理”各有侧重、各有分工，体现在各自行政事权和职能范围内。

　　从机场建设过程看，各地方政府要高度重视机场工程质量、招标投标等方面工作，否则机场建成后直接影响安全运行。2008年12月，某省会干线机场迁建工程正式开工，2009年1月，发现已施工的航站楼桩基定位与跑道的定位存在偏差，实地偏移最大约33公分，最小约18公分。此问题引起温家宝总理、相关部委的关注。后经调整设计方案，才满足《民用机场飞行区技术标准》。同样，去年底，温家宝总理在《审计署关于10省区市部分机场建设审计调查情况的报告》上作出重要批示，要求按照审计要求抓紧整改。报告中反映的主要是土地征用、环境评价、招标投标及资金使用等方面的问题。这些问题虽不属于民航局的直接事权范围，但从确保机场工程质量以及机场建成后的安全运行出发，我们及时印发通知，要求民航相关地区管理局及监管局配合地方政府，督促相关机场建设项目法人严格自查、明确整改措施和目标。目前部分问题得到了整改。

　　从确保机场日常安全运营看，这几年来，有关地方政府和人大，做了大量的立法工作。比如，2003年重庆市出台《重庆市民用机场保护条例》；国务院《民用机场管理条例》颁布后，又结合重庆市实际着手出台实施细则。上海市于2005年颁布了《上海市民用机场地区管理条例》。深圳市于2006年颁布了《深圳市宝安国际机场管理办法》。去年，湖南省人大颁布实施了全国首部省级民用运输机场管理条例。安徽等省（区、市）还颁布了保护机场净空的法规。这些做法值得其他地方政府借鉴。

　　第三，要切实落实机场高管人员任用的把关责任。包括机场在内的民航各单位主要领导的综合素质、管理能力，决定着其能不能对本单位安全生产负总责。民航政企分离、机场属地化管理改革后，加上新建机场、新成立航空公司越来越多，各单位主要领导来源渠道多样化，存在综合素质参差不齐问题。民航有关地区管理局及监管局反映，有的单位“一把手”对安全管理规章标准不了解，对如何抓安全没有工作思路；有的抓安全工作精力不到位，甚至不在状态；有的对安全隐患视而不见，民航监管部门下发整改通知书后，问题迟迟得不到解决，甚至“屡查屡犯”。考虑到民航对人员从业资质和能力有特殊要求，对辖区内民航各单位经营管理层的岗位资质、安全培训、履行安全责任等情况，各地区管理局及监管局已进行监管，并建立“一把手”任用事先备案、因安全责任问责和免职建议等制度。我们还建立了安全工作通报、公告和行政约见制度，对发生严重不安全事件或存在重大安全隐患的单位，相应民航行政机关及时向其上级主管部门进行通报；凡发生严重责任事故征候、安全形势滑坡或安全隐患问题长期得不到解决的，行政约见事发单位主要负责人或上级主管部门领导、主要股东等。希望各地方政府要支持配合做好这方面的工作。

　　（二）要切实落实对机场建设投资及发展政策的支持责任。

　　2003年，机场实行属地化管理的目的之一，就是要在机场建设和管理方面，充分调动中央和地方两个积极性。“十一五”期间，全国机场基本建设项目投资合计1900亿元，其中，机场自筹及其他投资1230亿元，地方政府投资340亿元，中央投资330亿元（包括民航发展基金240亿元，国债90亿元），民航局投入空管项目110亿元，也主要用于新建和改（扩）建机场的空管配套项目。此外，民航局还积极争取各项行业财政补贴和税费优惠政策，总计达315.5亿元。其中，给予机场补贴合计138亿元，包括：中小机场补贴51亿元（中西部地区机场补贴额占70%以上），机场基本建设贷款贴息20亿元（放大建设资金约50倍），其他各类补贴67亿元。给予航空公司支持合计177.5亿元，包括：支线航线补贴22亿元（70%-80%的补贴集中在西南、新疆、西北、东北地区的支线），其他直接补贴35.5亿元，减免各类税费累计120亿元。近年来，各级地方政府也通过补贴方式，支持当地民航业的发展。据统计，2008-2010年各级地方政府提供的补贴合计103.55亿元，其中，主要用于机场运营亏损补贴的达17.3亿元，主要用于航空公司新开辟航线亏损补贴的达86.25亿元。

　　机场属地化管理以来，绝大多数地方政府比较重视机场建设发展，给予的资金投入和政策支持主要体现在以下四方面：一是能够按照承诺投资机场建设资金。比如，河北、内蒙古、甘肃、吉林、陕西、青海、江苏、天津等省（区、市）研究制定加快机场建设和民航发展的优惠政策，陕西省解决支线机场60%的建设资金，江苏省承担淮安、苏中机场70%的建设资金，甘肃省承担夏河、金昌、兰州中川、嘉峪关、敦煌、庆阳、天水机场50%-60%的新建和改（扩）建资金。二是通过减免税收、贴息等方式，解决机场建设和运行中的资金压力。比如，上海市安排100亿元用于浦东机场一期工程、虹桥机场西区扩建的项目资本金，同时对浦东机场约45.6平方公里、虹桥机场西区扩建4.19平方公里的土地，采用空转出让和划拨地的方式，大大降低了土地征用成本。又如，2008年重庆市政府出台《重庆市促进民航运输业发展暂行办法》，在航线补助、税费优惠、用地等方面，制定了具体的支持措施。再如，近年来湖南省政府先后出台《口岸发展专项资金管理暂行办法》，鼓励开发国际航线；《关于支持民航产业发展的意见》，促进机场建设和发展；《国际航空发展专项资金使用管理试行办法》、《国内航线航班开发专项资金奖励办法》，给予国内、国际航线航班资金奖励。在投入10亿元支持长沙、张家界机场本期扩建工程的同时，给予相关补贴资金5亿元，新增湖南机场股份有限公司注册资本金18亿元，使该公司注册资本金达到50亿元；免除机场扩建前期属省市财政收取的有关费用，从2008年起连续5年全额返还上缴的省、市、县三级新增税收留成部分。三是对中小机场亏损给予补贴，对亏损的新开航线航班给予补贴。比如，为培育当地航空市场，江苏省设立2009-2012年南京机场国际航线培育专项资金，每年达8000万元；无锡市出台《新开航线补贴暂行办法》；徐州市去年给予航线补贴2600万元；常州市2011-2013年每年不低于5000万元对航线航班实行保底补贴；连云港市每年航线补贴2500多万元；南通市今年新开航线补贴增至3000万元；盐城市每年航线补贴3300万元；淮安市去年给予机场运营补贴1500万元。又如，广州市成立了国际航线拓展领导小组，给予南航广州始发的每条国际航线1000万元补贴，还出台了《白云机场航空货运发展补贴方案》。再如，江西赣州将民航发展资金列入财政预算，从本世纪初的数百万元增加到2009年的6000万元。四是探索支线机场公益性职能复位。黑龙江从2008年开始，先后剥离4个新开航机场的社会化职能。其中，大庆机场的公安、消防、医疗救援等公益职能，由市政府投资1200多万元购置相关车辆和设备，每年承担300万元左右的人工及运行等成本。

　　但我们也应该看到，机场属地化管理后，并不是所有的地方政府积极性都调动起来了。有的把效益不好的机场看作是一种包袱，总希望把机场交给其他省份的机场公司或航空公司管理。有的虽然自己管理机场，但还没有认识到机场公共基础设施的属性，往往把机场作为一般的盈利性企业看待，在建设资金投入、运行亏损补贴等方面，力度显得还不够。有的不兑现承诺的机场建设资本金，或者等国家和民航资金到位后，将地方资本金投入转为由机场管理机构贷款的情况，进一步加大了机场运营的财务负担。各级地方政府的扶持政策，对确保机场良性发展至关重要。这些年来我们发现，过去一些省（区、市）民航业的发展，受所在地区经济社会、产业结构特点或机场之间竞争等因素的影响，航空客货运发展相对缓慢。采取一定的扶持措施后，增长往往是爆发式的。据统计，“十一五”期间，全国机场旅客吞吐量平均增长14.69%，排前10位的省（区、市）分别为：河北45.05%，内蒙古34.00%，宁夏28.01%，天津27.10%，青海26.83%，河南23.75%，山西21.77%，江苏20.68%，黑龙江19.48%，湖北19.38%。全国机场货邮吞吐量平均增长12.27%，排前10位的省（区、市）分别为：青海33.27%，内蒙古25.92%，吉林24.61%，甘肃23.60%，宁夏22.22%，天津20.35%，山东15.60%，江西15.46%，北京14.94%，西藏14.76%。所以，我们希望各级地方政府切实落实对机场建设投资及发展政策的支持责任，和民航局共同落实支线机场建设项目全额资本金，尽可能提高干线机场大型建设项目资本金比例；进一步加大机场场外配套基础设施建设投资力度，给予机场建设土地优惠以及税费减免和返还、亏损补贴等优惠政策。

　　（三）要共同争取各方对民航业发展的支持。

　　从我国民航业发展的外部资源环境看，突出的是空域资源严重不足，这一问题越来越成为影响安全运行、航班正常的重要因素以及制约民航发展的瓶颈。去年民航航班正常率不到76%，部分繁忙机场航班正常率仅为50%左右，上半年首都机场去往上海机场方向的航班出港正常率只有57.83%。除天气原因和航空公司计划原因外，空域资源不足是导致民航航班延误的主要原因之一。目前，民航仅使用了全国不足25%左右的空域（美国为80%左右），而三大城市四大机场空域资源已十分紧缺，其他20多个繁忙机场空域接近饱和。特别是首都机场高峰时段起降时刻已完全饱和，但国内外航空公司仍在不断申请增加时刻。其中，目前国内尚有60多个机场、11家航空公司未取得首都机场航权和航班时刻，国外30家航空公司已获得飞首都机场航权却无法安排时刻。这是民航难以满足各地方政府希望开辟飞往北京、上海、广州等繁忙机场航线、增加更多航班的根本原因。

　　近3年来，民航局及空管局系统主动争取军方支持，军民航密切合作，重点优化北京、上海、广州终端区空域结构，北京首都机场航班时刻增加了32%，广州白云机场航班时刻增加了21%，上海虹桥、浦东机场航班时刻分别增加了30%和18%。实现杭州、南京、西安、重庆、大连等二线繁忙机场进离场航线分流，平均增加机场终端区运行容量12%以上。在北京、上海等16个机场推进目视间隔和进近运行，有效增加目视气象条件下的运行容量，高峰小时起降架次平均提高了14%。这些措施为服务区域经济社会发展，为航空公司、机场增加航班、增加收入创造了条件。但我们应该看到，我国民航业发展空间巨大，随着不断增长的巨大社会需求，民航业快速发展与空域资源有限性之间的矛盾将日益突出。希望各省（区、市）政府发挥各自优势和影响力，共同加强与军方沟通协调，争取在一定区域范围内逐步解决空域资源不足问题，特别是扩大繁忙机场空域范围，开辟更多的固定和临时航线，争取在繁忙航路上尽早新辟平行航路，力争在“十二五”期间在空域方面有比较大的突破。

　　与此同时，建设大型国际航空枢纽需要政府相关部门的大力支持。这几年来，海关、边检等部门积极采取措施，在保证国门安全的前提下，给予了主要门户枢纽机场发展国际中转业务所需的大通关、过境免签和落地签等政策支持，缩短了旅客在枢纽机场的中转时间和进出口货物的通关时间。但现行的海关、边防和检疫制度，仍不适应我国国际航空运输快速发展以及加快建设国际航空枢纽的需要，希望各省（区、市）政府主动协调，与民航共同争取所在地机场各联检部门支持，进一步完善落地签证等相关政策，简化出入境联检手续，再造联检流程。

　　同志们，民航局不讲自己的工作成绩，而是以服务和支持各地民航业发展、民航各单位取得的成绩为成绩。长期以来，民航局始终把服务支持各地区民航业和各民航企事业单位的发展，作为分内之事、应尽之职。因为，各地区民航业发展了，建设民航强国战略就有了强大的基础；民航企事业单位发展了，建设民航强国战略就有了强大的力量。

　　“十二五”期间，民航业仍处于发展的黄金时期，也是加快转变发展方式、调整行业经济结构的最佳时期。这既是实施建设民航强国战略的重要举措，更是主动服务国家和区域经济社会发展大局的迫切要求。

　　我们坚信，在党中央、国务院坚强领导下，有各部委、各级地方政府对民航工作的继续支持、关心和帮助，通过全行业各企事业单位的共同努力，民航业必将为国家和区域经济社会发展作出新的更大贡献！

　　谢谢大家！

　　（作者系中国民用航空局局长　李家祥）