中国航空法律服务中心

　　2011年4月8日消息：民航业是国民经济的重要基础产业，是综合交通运输体系的有机组成部分，其发达程度体现了国家的综合实力和现代化水平。“十一五”期间，我国民航发展速度在全球航空运输业和国内综合交通运输体系中，继续保持最快增长速度，达到14.1%。仅2010年，全行业实现利润总额437亿元。从中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）公布的数据看，中国现运营的175个机场中，只有小部分机场盈利，约有130个中小机场存在亏损，2010年亏损数额达16.8亿（不包括地方政府补贴）。由此可见，大部分机场的盈利水平较低，机场的发展前景不容乐观。特别是处于夹缝层的年旅客吞量在100万人次至200万人次的“大支线、小干线”机场，如何加快机场发展，使机场更好地发挥经济杠杆和桥梁纽带作用，是人们普遍关心的问题。

“大支线、小干线”机场发展之困

　　年旅客吞量在100万至200万人次的机场，按民航标准应属于干线机场，但与同属于干线机场的其它省会机场相比，规模明显偏小，充其量也只能算“小干线”机场，而与吞吐量在50万人次以下的支线机场相比，绝对算得上是“大支线”机场，也正因为处于支线机场到干线机场的过渡层，向上难与其它干线机场形成有效竞争，向下未能纳入支线机场政策扶持范围，发展较为艰难。在全行业普遍保持两位数以上增长的情况下，100万至200万人次的机场增速不尽人意，发展速度相对滞后。

　　一是航线航班布局不合理。从中国机场运营的现状来看，目前国内航空客流仍高度集中于京沪穗三大枢纽机场及少数骨干航线，加之以上机场空域资源紧张，航班时刻有限，申请加密航班难度极大，从而导致“大支线、小干线”机场利用率严重不足，大多处于亏损状态。可以看出其航线网络主要集中于三大枢纽机场和旅客吞吐量过1000万人次的机场，呈现出典型的“东密西疏”特征，华北、西南、西北地区的航线比较少，布局不尽合理。2007年，民航局在《关于促进小型机场发展的若干意见》中规定：“对小型机场直飞至北京、上海、广州等三个城市的航班，原则上每天保证两个航班时刻；小型机场直飞至省会城市机场或地区性枢纽机场的航班，每天至少保证两个航班时刻。在确定航班时刻时，要适当考虑给予较好的时段”。这本是支持中小机场发展的重大举措。但在实际执行过程存在诸多困难，由于航线申请权在航空公司，考虑到中小机场航班盈利能力较弱，航空公司一般都会选择区域枢纽机场和旅客吞吐量过800万以上人次的省会机场。

　　二是航空公司运力调整不看好。航空公司在调整运力时，重点布局中心城市和省会城市，边缘化中小城市，缩减了在中小机场运力投放力度。加之受到地域及经济发展的限制，航空公司为了自身的边际效益得以充分利用，往往是先利用白天较好的时段飞行各大枢纽及干线机场，满足商务散客的出行需要，然后利用晚间时刻飞行各中小机场。这样造成了部分中小机场晚间时刻异常拥挤，高峰小时旅客极其拥挤。其次是部分中小机场如西双版纳、九寨、张家界等机场属生典型的旅游机场，大多位于经济欠发达地区，旅客构成较为单一，绝大部分客人是旅游团队，高端的商务客人较少，航空公司的航班收益率与其它航线相比较低。因此航空公司运营、培育执飞中小机场航线的意愿和动力明显不足。

　　三是受地面交通方式影响冲击大。近年来我国基础设施建设规模巨大，中小机场所在地区的公路、铁路等地面交通日趋便利，对航空运输造成了极大冲击。首先是高铁对民航的冲击，从客流量看，在500公里以内高铁对民航的冲击最大，500公里-800公里高铁其次，1500公里以上没有影响。而大部分中小机场航线多为600公里-800公里左右中短途航线，所以高铁对中小机场的冲击最大。其次是高速公路的快速发展，导致进入旅游区的自驾游客人与日俱增，分流了大量航空客源。以张家界荷花机场（简称“张家界机场”）为例，自长张高速公路和武广高铁开通以来，一些传统的优质航线比如长沙、广州面临沉重的打击。长沙航班由原来的每天两班减少到现在的每天一班，广州航线由原来的每天四班减少到现在的每天两班，而且客座率偏低，但在开通高速和高铁以前，这两条航线的客座率均能保持在80%以上，由此可见地面交通的快速化对中小机场的影响之大。

　　四是对地方经济依赖性强。国际民航组织的研究统计表明，支线机场旅客年吞吐量在50万以下、干线机场旅客年吞吐量在200万以下，不具备自我发展的能力。地方经济的发展创造了航空运输需求，是机场建设发展的基本诱因。全国130多个机场亏损，如果没有地方政府的支持，亏损数额远远不止16个多亿。所以机场的发展，受到一定地域范围内经济水平的制约，机场与地方经济两者互给对方提供动力和支持，国内机场发展无论从数量还是从规模都与经济的发展密切相关。1994年8月18日，张家界机场正式通航。通航第二年，就开通了北京、上海、广州、成都、重庆、深圳等8条航线，大批游客纷纷而至，机场带动效应立刻显现。伴随张家界市旅游市场的迅猛发展，机场运输生产也随之快速增长，旅客吞吐量以年均22.8%的速度增长，从95年的13.62万人次跃升至05年的近160万人次，跻身全国民用机场旅客吞吐量的第34位。但自05年以后，由于机场的基础设施相对滞后，机坪狭小，局方出于安全考虑，对张家界机场高峰小时限流10架次。加之受08年汶川地震和世界金融危机影响，机场年旅客吞吐量一直徘徊不前，甚至出现了下滑。可见旅游机场抗风险能力弱，机场发展遭遇“瓶颈”，生产经营面临诸多困难，急需谋划新的发展之路。

“大支线、小干线”机场发展之路

　　随着世界经济全球化的不断加速，航空运输以其高效、快捷的特性成为第一交通运输。人们对航空运输的需求量也在迅猛增长，伴随着航空运输量的快速增长，客观上要求我国民航机场的建设和管理要有与之相适应的发展，正如当今世界许多国家一样，国内“大支线、小干线”机场的发展也面临着以上种种困难，如何进一步优化机场航线航班结构，提高管理水平，改善机场运营品质，以满足航空运输增长需求是摆在我们面前的一个重要课题。

　　一是着力改善航线航班结构。首先要在巩固现有航线的基础上，对航空公司新开辟、恢复、加密航线进行亏损补贴；配合航空公司开通或者加密至二级枢纽或者就近省会城市机场的航线，实现所有省市全部通航和重点城市加密航班的航线网络结构。在此基础上还可以配合航空公司开辟一些有潜力的点对点直飞航线。中国云南的支线发展同样也是走这样的方式。云南省的西双版纳、芒市、思茅、保山、昭通、丽江、大理和迪庆8个支线机场。从90年陆续通航后逐渐形成了以昆明为中心的轴心辐射式航线网络，之后由于旅游事业的发展需求，云南航空从98年开始陆续开通了西双版纳至大理和丽江的点对点航线和昆明——大理——中甸（迪庆）的环飞航线。航线开通后，运营情况非常好。其次应该把航线的申请权参照美国模式赋予机场。应该借鉴铁路、公路建设经营的模式，允许中小机场独立申请航线并拥有其经营权。这样小机场就可以充分利用资源，通过多种形式与航空公司展开合作，从而降低中小机场的航线开发成本，减轻中小机场在航线开辟上的压力。

　　二是以包机、低成本航空为突破口。首先是要密切联系低成本航空公司共同开发航线。众所周知，低成本航空主要覆盖点到点的短途航空市场，刚好与国内中小机场中短程航线相贴合，所以短期内中小机场可以直接借鉴国外廉价空港的一些做法，为低成本航空公司提供低价差别服务。国内外众多经济学家和航空界人士都认为中国有发展低成本航空的诸多优势，市场前景广阔。近年来国内外越来越多的机场将橄榄枝伸向低成本航空公司，有的甚至为其建造专用航站楼，例如法国马赛机场、马来西亚吉隆坡机场、新加坡机场、郑州机场、厦门机场等。其次是在航班正班审批困难的情况下，要以包机航班为突破口寻求中小机场的新发展。通过定期召开座谈会等形式密切联系旅行社、包机商等，共同拓宽航空运输市场，为广大民众提供更为廉价快捷的选择，促进中小机场的健康发展。

　　三是进一步优化或缩短流程上下功夫。根据数据显示，只有在地面交通用时超过支线航空4小时及以上时，旅客选择支线航空的机率才会超过20%，而超过6小时，机率将超过30%。因此时间是影响旅客选择空路最重要的原因之一。减少手续时间，提升竞争力，实现最短衔接时间（指的是旅客从进港航班到达时刻至出港航班起飞时刻所需的最短时间），就成为中小机场与高铁、高速竞争展开竞争重要举措。中小机场应充分利用城市地面交通，实现与其它交通方式的无缝对接，发挥综合运输优势，缩短旅客进出机场时间。同时中小机场还可以在优化地面流程服务上下功夫，配合航空公司缩短为旅客办理乘机手续和安检的时间，以减少旅客在机场的等待时间。山东航空股份有限公司（Shandong Airlines Co., Ltd.，简称“山航”）1999年6月在大连周水子国际机场、青岛流亭国际机场和临沂机场开始试点开展的“支线航班快速通道”服务很具有启发性。该服务的主要内容包括：乘客可以在飞机起飞前20分钟内到达机场，办理乘机等所有手续，在关闭舱门前5分钟均可登机。这比原来乘客需要提前1至1个半小时办理乘机手续的方案要节省1个小时左右的时间，直接拉开了与高铁、高速的竞争优势。

　　四是积极探索符合机场自身发展之路。全球各地的无数经验都证明：机场的发展离不开航空公司特别是基地航空公司的贡献。航空公司是机场最基本的使用者和最重要的主顾，基地航空公司对机场的发展更是至关重要。因此中小机场需联合地方政府加大政策扶持力度，搞好各项服务，争取有一到两家基地航空公司入驻机场；拓宽投资融资渠道，实现投资主体多元化，建立政府为主导，商业化运作，企业法人负责的产业化发展模式。调动相关企业的积极性解决中小机场建设资金问题，鼓励和吸引企业在旅游资源丰富、开发前景乐观的地区投资机场的建设并经营机场业务，实现综合开发总体盈利，形成经济利益的共同体；与周边大型机场充分合作，优势互补，无缝对接，澳门机场目前正在与广州机场、海口机场开展合作；借鉴先进管理经验，引进国内外战略投资者，有利于机场建立现代企业制度，形成以产权关系为纽带，投资体制多元化的现代企业，不断提高机场的管理水平。

“大支线、小干线”机场发展之忧

　　随着国民经济的持续快速发展，国内民航业步入了快速发展的阶段，国内中小机场也迎来了难得发展机遇，但在整个民航高速增长的形势下，中小机场的发展步伐却出现了相对迟缓的趋势，情况令人担忧。

　　一是三大枢纽机场航班时刻严重不足。由于目前国内机场发展的不平衡，中小机场航线收益率较低，航空公司出于利益考虑将主要运力投放于枢纽机场，从而导致枢纽机场航班时刻紧张。2010年夏秋季，北京首都国际机场高峰小时时刻容量已增加至平均83架次/小时，接近最大饱和容量，已无太大可能增加航班。而处于过渡层的中小机场客源较为单一，且高度集中于北京、上海、广州等大城市，同时上述城市还是旅游机场主要客源地，所以开辟、加密执飞北京、上海、广州等航线成为中小机场发展的重要支撑。与此同时，因各大航空公司在航班时刻申请方面的垄断性，小航空公司难以进入，各中小机场远未达到业界每30万人次编排一个航班进入上述机场的标准，造成有客源无运力局面。加之三大航空公司已停止审批包机业务，无疑对增加中小机场客源极为不利，中小机场发展受挫，特别是中小旅游机场受冲击最大，发展空间严重受限，前景不容乐观。

　　二是生产经营管理成本居高不下。民航业界普遍认为，民用机场的理论盈利点应是年旅客吞吐量200万人次。然而绝大部分中小机场由于一期建设规模偏小，旅客吞吐量远大于设计吞吐量，只能进行改扩建才能满足需要。故年旅客吞吐量在200万以下中小机场亏损几成定势。中小机场特别是旅游机场，大多数航班集中在晚上，导致机场管理成本加大，加之后期投资改造至使机场折旧费大幅度增加，在旅客量没有大幅度增加的情况下，机场面临巨大经营压力，如果没有一定基数航班做支撑，且得不到地方政府补贴，机场发展要想再上台阶，是不可能的。

　　三是公益性基础设施定位难以实现。《民用机场管理条例》已明确机场是公益性基础设施。但这样的定位实际上始终未得到认可。究其原因，一是目前中小机场普遍都是公司化运作和管理，地方政府都将其视为企业。二是国内大部分中小机场由机场集团直接管理，机场亏损后，当地政府补贴基数不尽人意。因此，要进一步深化和推进机场的属地化管理，强化与地方政府的沟通联系，真正确定中小机场的公益性定位，亏损部分由政府承担，才能从根本上解决中小机场的生存发展问题。

　　四是高铁间接性冲击逐步显现。根据中国《中长期铁路网规划》，中国铁路“四纵四横”高速客运专线将2020年建成，界时高铁网络可以涵盖中国民航45%的航线和65%的客运市场，将给航空运输市场带来空前压力。武汉经南京到上海动车组大量加开，已经逼停了南京往返武汉的航班；受武广高铁开通影响，长沙至广州航班也大幅减少；受郑西高铁开通的冲击，郑州至西安航班相继停飞。高铁在给开通城市航空运输市场造成巨大冲击的同时，对未开通的部分中小城市的间接性冲击也逐步显现。如前所述，年旅客吞吐量在100万人次至200万人次的中小机场多为旅游机场，客源单一多为游客，且旅客中多为由旅行社组织的团队游客。在高铁开通至周边大城市以后，旅行社在组团出游过程中出于综合成本考虑，会选择较为廉价的高铁加高速交通方式出行，从而分流中小机场客源，影响中小机场发展。例如张家界机场，虽然目前没有高铁直接通达，但武广高铁的开通，对于旅客进出张家界的交通方式也随之发生了改变。旅行社在拓展中小旅游机场客源方面起到的至关重要作用，我们以广州的团队游客为例，从广州乘坐高铁至长沙，每20分钟一班，普通票价为333元。再从长沙乘坐旅游大巴经高速进入张家界，总计费用约为400元。而广州直飞张家界航班在旺季时最多才有3班，机票价格加上燃油附加税后为1000元左右，按最低6折计算也需640元。两者相比，旅行社出于利益最大化驱动，选择了相对成本较低的高铁作为出游方式。

　　2011年是“十二五”规划的开局之年，“十二五”期间，民航将加大投入力度，进一步构建合理的机场网络体系，机场行业也必将迎来新一轮发展波，势必为中小机场的发展插上腾飞的翅膀，最终实现机场行业又好又快发展。