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　　在今年全国“两会”政协经济组一次小组讨论会上，有政协委员向中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局长李家祥抱怨：“坐飞机从来没有准点过！到底是什么原因？”

　　李家祥解释说，“民航航班晚点的问题，最根本和直接的原因在于民航空域受限。”

　　这是李家祥首次在公开场合就空域问题做出表态。在民航系统，空域受限问题一直比较敏感，是业内“公开的秘密”。

　　前几年“两会”，中国国际航空股份有限公司（Air China Limited，简称“国航”）董事长孔栋和中国东方航空股份有限公司（China Eastern Airlines Corporation Limited，简称“东航”）董事长刘绍勇等都呼吁过空域开放，但民航局高层始终对此三缄其口。

　　转变出现在2010年底。

　　中共中央“十二五”规划建议首次将空域管理体制列入其中，此后，民航局官员在民航年度会议上就不再回避空域问题了。李家祥在“两会”召开之前的新闻发布会上即公开表示，空域管理体制改革将会被纳入“两会”讨论的议题。

　　李家祥在“两会”期间接受财新《新世纪》记者采访时透露，虽然目前空域管理体制改革已纳入“十二五”规划，低空改革也将在2015年放开，但“十二五”期间高空空域是否放开，“并不取决于民航局，而取决于空管委”。

　　自去年下半年以来，低空空域改革思路的明确以及空域管理体制改革被纳入“十二五”规划，这两大进展曾令民航业人士颇为振奋，并引发猜想：也许继低空开放之后，真正关系民航业未来发展的高空空域开放也将顺利突破？

　　但从李家祥对财新《新世纪》记者的表述，并结合记者采访的多位民航系统人士观点综合看来，已经提了几十年的高空空域改革问题短期内仍难有进展。在这种情况下，中国的天空拥堵也许还会持续。

　　空域资源的释放，直接触及从空军到各个地方军队的复杂利益。没有国家决策层的支持与铁腕推行，要想从军队手中拿走高空空域的“奶酪”，对民航来说仍是遥不可及的梦想。

高空空域开放“不乐观”

　　李家祥在“两会”讨论中称，目前，在中国的空域资源使用中，民航的比例大约为20%，而在美国这个数字是80%。

　　中国的空域，分为低空和中高空空域，民航使用的主要是8000米以上高空，而通用航空使用的则主要是4000米以下中低空空域。

　　2010年8月19日，中央军委、国务院联合下发《关于深化低空空域管理体制改革的意见》的通知，确定低空空域改革的总体思路：加快开放低空空域，用五年到十年时间，全面深化改革低空空域，使低空空域管理有法律保证。

　　李家祥对财新《新世纪》记者表示，低空空域改革目前已经开始在五个城市展开试点，到2015年将完全放开。

　　但业界更为关注的，还是以高空空域改革为核心的空域管理体制改革。2010年以来，中国民航航班延误状况有增无减，更激发了业界对空域管理体制改革的呼吁。2010年上半年，民航局统计的中国航班准点率为76.98%，低于过去五年的平均值80%；2010年全年，中国民航航班准点率为75.5%。

　　民航业多位人士告诉财新《新世纪》记者，航班延误的根本原因，即在于中国空域管理体制。

　　不过，民航局对此问题一直采取回避态度。在治理航班延误的措施中，航空公司和空管局是民航局治理的重点。

　　一位民航业政协委员告诉财新《新世纪》记者，民航空域受限的问题，“不说，老百姓受苦；说了，也未必能解决。”

　　对于高空空域开放前景，“不乐观”是财新《新世纪》记者在采访几位“两会”代表和委员过程中听到最多的回答。目前仍有“两会”代表和委员执着地提出与空域体制改革相关的建议，但也有委员已经改变了提案的着眼点。

　　国航董事长孔栋去年的提案，即是有关空域管理体制改革的，今年已不再提此提案，原因是，这个问题“短期内解决不了”。

　　根据财新《新世纪》记者的了解，早在杨元元担任民航总局局长期间，民航就已经将空域资源紧张的情况上报国务院，但一直没有结果。

空域资源应属谁？

　　“空域是国家资源，应该得到有效利用。”全国政协委员、民航空管局工会主席苏玲在“两会”小组讨论中表示。她说，过去几年，空域资源的利用有所提高，但是随着民用航空持续快速发展，繁忙地区的空域资源日益紧张。“民航每年都以超过10%的速度在发展，空域资源越来越紧张。现行的条块分割，可用资源难以满足需要。”

　　苏玲称，国家目前的空域体制不适合现状。“既然空域是国家资源，就应该由国家管理。”这一看法也是民航业的普遍看法。多位民航人士对财新《新世纪》记者分析指出，由空军具体负责空域资源的管理和使用的现状，并不利于空域资源的公平有效使用。

　　据业内人士介绍，目前无论是低空还是中高空，均由空军负责直接管理，主管空域的机构全称是“中央军委空中交通管制委员会”，简称“空管委”，直接受中央军委领导。

　　中国的空管实行“统一管制、分别指挥”的体制。即在国务院、空管委的领导下，由空军负责实施全国的飞行管制，军用飞机由空军和海军航空兵实施指挥，民用飞行和外航飞行由民航实施指挥。

　　“空军既管理空域，又使用空域，不利于公平。”苏玲说，在军民使用空域资源发生矛盾时，往往是空军优先。

　　“上海世博会期间人员众多，为何航班很少延误？”苏玲说，主要原因是世博会期间，空军释放了一部分临时空域。在空域不够时，临时性释放空域成为解决问题的主要措施。

　　为何不能永久释放空域？答案在于这涉及军队的利益。另一位在民航工作的政协委员在小组讨论中提到，空域资源的释放，涉及从空军到各个地方军队的利益。“军队比地方还‘复杂’。”该委员提到，有些地方军队人士会直接提出释放这块空域要多少钱。

　　一位民航业内人士告诉财新《新世纪》记者，去年民航反腐风暴中，许多航空公司向民航局主管官员行贿，“但在空域问题上，军队可比民航局说话更管用。”

　　苏玲在小组讨论中也透露，军队释放部分临时航线涉及费用问题。她建议，国家应加快空域规划，“空域是国家资源，应有一个不牵涉各方利益的部门，分配空域资源。”

　　目前对空管体制改革起决定性作用的是部队的态度。从低空空域改革的出台过程，也可看出这一管理体制的决策程序。

　　过去中国低空改革也是被业界呼吁多年而改革无果，直到2008年汶川大地震，由于相应的救援体系没有及时跟上，充分暴露出了相应的管理弊端，低空空域改革问题才被直接提至中央军委最高领导处，遂得以解决。

　　高空空域的问题，同样要由中央军委说了算。一位来自西部的民航业内人士告诉财新《新世纪》记者，几年前中国西部某机场空域问题比较严重，但一直未得到解决，直到该机场相关部门通过种种渠道找到中央军委高层，问题才得以解决。

　　该人士断言，“除非中国最高层下决心，否则高空空域管理体制改革很难顺利进行。”