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　　图：中国空军运输机在执行任务中。

       本文首发刊载于2014年8月11日出版的《中国新闻周刊》总第671期

　　7月31日，国防部新闻发言人证实：目前国家和军队有关部门正在研究推进空域管理体制改革。2010年10月，空管体制改革被写入了“十二五”规划。时隔4年之后，这是关于此项改革的最新表述。

　　而与此同时，关于航班大面积延误的争议话题正在沸沸扬扬。

　　多年来，空域管理体制改革一直是个难以言说的话题，也是民航的“切肤之痛”。空军不愿具名的人士告诉《中国新闻周刊》，“空域体制改革的决策权在中央军委，只有获得该层面的支持方有效。”

谁在延误航班？

　　7月中旬起，华东地区航班大量延误或取消。因航班晚点、延误而备受指责的民航再次陷入尴尬的境地。直至7月22日，官方发布消息称，因受到军演的影响，华东地区的航班将持续26天大量取消。

　　“空中流量管制”是民航航班延误时使用频率最高的解释，而“空中流量控制”则被市场认为是航班延误的“罪魁祸首”。

　　“民航广播延误情况时，这样解释不会引起太多麻烦。”前民航空管局办公室主任刘文棣告诉《中国新闻周刊》，航班的运行牵涉到机场管理、航空管理、航空公司管理、机场公安管理等诸多方，任何一方都会影响航班运行。

　　一般而言，飞机从起飞到降落，一直处在空中交通流量管制之下。“空中流量管制”的影响因素主要包括：民航自身管理上的原因、突发事件、军事演习、军方飞行管制，还有重要人物专机保障等。

　　令民航乘客头痛的是，军事事务属于国家机密，机场何时会突然关闭根本无法预知。比如上海浦东机场关闭时，飞行员可以猜到这和军事演习有关，但乘客却无从得知飞机转而降落在一个陌生机场的真正原因。随后的军方报纸会在不起眼的位置上报道说，“演习是成功的”。

　　其实，导致航班延误的因素很复杂，将很多延误都归为是“空中流量管制”很不合理。从数据统计分析来看，空管原因引起的延误大概在20%左右。

　　“空中流量管制”导致的大部分延误，多集中在大机场终端起降区。刘文棣亦形容说，这就像汽车在高速公路上流量很大，到了收费口容易拥堵。“那么多航班排着，特别是前面有航班积压过来以后，后面等候的就会加重流量的控制。”

　　“在整治延误方面，机场挖掘潜力的能力已经没有了。”刘文棣表示，仅仅增加机场并不能使航班延误的情况得到多少改观，因为机场上空的空域得不到开放，建机场毫无意义，无非是增加停机坪而已。

　　机场扩容与机场飞行空域相关，如果空域无法增加，仅是机场跑道、航站楼增加，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。在刘文棣看来，可用空域无法满足机场建设，没有足够、分布合理的空中通道，即使有先进完善的机场设施，也无法充分发挥其效能。

　　“飞机趴在地上的管理理念，怎么可能提高效率？”民航局人士认为，现在“航班延误”已超出空管效率能够应付的范畴，“空中流量控制”的后果，往往是飞机大面积地在地面排队等待，挤不进被划定的天空。

　　面对航班延误导致来势汹汹的指责，民航颇感委屈，但军方面临的压力亦很大。

军航和民航，谁给谁让路？

　　军演或其他军事活动是不是导致航班延迟的主要原因？对此，军方也无法保持沉默。军方承认“军事活动一定程度影响航班运行”，但强调“军演不是造成航班延误的主要原因”，与此同时，又感谢“国内外航空公司、广大乘客和社会各界给予的理解和支持”。

　　与民航动辄谈及“空域概念”不同，在军方眼里，头顶的天空并不仅仅是“空域”，他们更习惯于称之为“领空”。这意味着“空域管理”上升到了国防安全战略层面。因此，军方把领空划分为可航空域和不可航空域。

　　分散在七大军区的空军飞行管制室的首要任务，是确保部队飞行训练正常进行和军机飞行安全，其次才是监督飞行活动，维护飞行秩序，做好军民航协调。由于部队常年担负战备值班任务，一旦有空情，须尽快与地方民航部门协同，调整空中航线，必要时则直接通知民航飞机紧急避让。

　　“在东南海前沿，这种情况极为平常。”不愿意具名的空军有关人士表示，这个空域正是民航最为繁忙的区域，但东南沿海空军飞行管制室指挥塔台一等转进的警报随时都会响起，民航接到军方流量控制的指令极为频繁。

　　东海、黄海、南海等海域的军事活动较多，空军占用空域资源相应增加，是流量控制增加的主要原因。此外，保障专机飞行，也会影响民航班机。军航、民航经常会在谁让谁的问题上争吵不休。

　　“军航一直在给民航让路，特别是京沪、京广航路。”前述不愿意具名军方人士表示，大连周水子机场外海特别开阔，是军航、炮兵训练的最佳靶场，但民航一直在争，后来靶场迁走了。

　　“军方的通知下达后，民航就要不惜一切代价保证军航飞行，无论是军事训练、演习、训练、调防还是专机飞行。”民航的说法是，民航一直在为军航无条件让路，诸如1998抗洪、2008年的冰雪灾害、汶川地震、国庆阅兵、玉树地震救灾，只要军方的飞机飞起来，民航就无条件让路。

　　2007年，民航曾看到空域管制松动的一线曙光，为保奥运和春运，军方通融了许多，军航绝对毫无条件地给民航让路，但仅限于此。直至现在，空管体制仍坚如磐石。于是，民航提出了疑问：既然奥运会、世博会、亚运会、春运能让，为什么平时就不能放开？

　　尽管呼吁和推进空域体制改革的人士坚持认为，和平时期，空域管理应该更多地为经济建设让位，但在军方看来，现行的平时与战时空域管理已经最大限度地向民航开放。“和平与战时的转换或许瞬间就会完成。”军事专家告诉《中国新闻周刊》，中国的领空并不安全。对于此次持续军演对民航造成的影响，公众应给予理解。

　　军方人士透露，此番军演是在“做好军事斗争准备”的总体要求下展开，以“提高战斗力才能遏制战争”为目标。演练科目不乏电子对抗和实弹射击，出于对安全的考虑，民航延误在所难免。

　　上述军方人士表示，各型空空、空地、地空导弹智能化程度很高，具有自动寻找目标的能力，而民航班机不具备抗干扰能力，如果不严格实施空管，误击误伤的概率就会大增。

空域资源分配难题

　　长期以来，中国大陆境内实行以军方为主体的空域管理体制，对和平时期民用航空发展的制约越来越严重。近十年，民航及人大代表、政协委员关于空域体制改革的呼声不绝于耳，但始终无法撼动军方对空域管制的传统体制。

　　中国民航脱胎于空军。在建国后30年间，中国民航管理机构均在军方领导之下，空管权限亦如此。直至1980年3月5日，国务院、中央军委发布《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队独立出来，但空管权限始终在军方手中。

　　军民分家后，空管体制改革也逐渐提上议事日程。由于一直缺乏一个总体协调机构，民航的地方色彩越来越浓厚，直接与军方探讨协调空域体制改革存在诸多不便。为此，在1986年，国务院、中央军委空中交通管制委员会成立，意在推动空域体制改革，促进中国民航业的发展，简称国家空管委。

　　这个空域管制、协调机构由国务院副总理级别的领导挂帅，在1994年、2000年的空管制度改革中取得一定成效。但除此以外，在深层次改革上几乎没有太多建树，在协调军民航发展矛盾时作用也不明显，因此被认为形同虚设。

　　实际上，国家空管委确实是个虚设机构，其办事机构设在军方的总参谋部，办公室主任由总参作战部部长兼任。此外，总参作战部下设总参空管局，局长仍由总参作战部部长担任。总参空管局负责中国大陆境内军、民航及其他飞行器、包括导弹在内的空域使用管理。

　　2000年8月1日正式颁布实施的《中华人民共和国飞行基本规则》，确定了国家空管委领导全国飞行管制工作，全国境内的飞行管制由空军统一组织实施。在“统一管制，分别指挥”体制下，空军兼有空域管理者和使用者的双重身份，而民航作为空域用户申请和使用空域。这种制度设计导致空域资源分配和使用欠缺公平和效率，造成军民航使用空域时必然产生矛盾。

　　在空军看来，飞行管制任务十分繁重。平时，空管既要为国家经济建设服务，保障提供高效、快速、安全的航空运输，又要为国家领空与国防安全服务，完成国土防空的任务；还要为军事训练、专机飞行、国家和军队的重大活动提供空域和安全保障。战时，空管成为军事指挥系统的重要组成部分，在空中战场使用和战区空域管制方面担当重要角色。

　　民航局公布的资料显示，中国大陆临海上空划分为11个区行情报区，空域总面积约1081万平方公里划设空中危险区66个，其中39个全天限制使用，3个每天限制14小时，8个每天限制18小时，6个提前一天通告限制时间，5个其他分时限制，5个限制时间不定；划设空中限制区199个，其中102个全天限制使用，4个每天限制16小时，7个每天限制17小时，77个每天限制18小时，5个每天限制21小时，4个限制时间不定。如此严格的空域划分和使用管制，把民航飞行压缩在20%左右的空域。

　　只有20%的空域对民航开放，这一比例使中国成为世界上航空管制最为严格的国家之一。这种处于军方的强势控制、效率低下的空域管理体制，在国际上已不多见。空军方面亦有人士认为，现在的空管体制存在“一统就死”的弊端。

　　而民航发展势头强劲，2008年中国民航在20%的空域飞了80%的飞行量，凸显了民航流量增长与空域容量的矛盾，在压力之下，空军加大了对民航的支持力度，至2010年，民航日常使用空域达到可用空域面积的32%。

　　然而矛盾还在加剧——近两年来，国家领导人出访时签回来了数百架飞机。

　　“领导人一签单，民航就哆嗦。”刘文棣称，民航支持国家出于政治、经济、外交需要所签署的大单，但现有的空域容纳不了那么多飞机，民航不增加空域，只能让飞机在地面上趴着，承受很大损失。

　　并不只有民航的流量在增长。大国空军的建设目标，也使得空军（包括陆航、海航）装备的各型战机数量大大增加，且大多部署在东南沿海一线，而战机形成战力需要必要的训练时间与训练空域，无疑与繁忙的民航在此空域使用上形成交叉。

　　而在军方看来，从1081万平方公里空域而言，分为可航空域和非可航空域，并不都是可用的。

　　国家空管委特聘专家空军少将陈志杰此前解释说，中国空域面临的现实是，要保证军队各级管制区、民航28个高空管制区、37个中低空管制区所有军民机场高效运转，让通信、导航、情报、气象保障各种系统协调运行，让军事飞行和民航飞行互不干扰，确实很难。

　　据了解，民航航路航线网络是在上个世纪70年代形成，三十多年来尤其是近十几年，民航快速发展只能依靠对航路网络修修补补维持下去。民航局和国家空管委办公室都相继开展了航路网络规划研究，但付诸实施时，却仍然受到军方影响而难以推进。

　　从近年军民航使用空域协调情况来看，难度在不断加大，矛盾也在无休止的协调过程中进一步加剧。固定航线划设越来越少，临时航线日趋增多。军航由于自身使用空域需求的增长，释放永久性空域的可能性也越来越小。

　　因此，在现实环境下，陈志杰提出了以“融”为主的顶层设计思路：军方空域并没有24小时在用，军民两方可以协调使用。但这种协调在民航看来实在是艰难。

空域体制改革需获得军方支持

　　民航谋求空管体制改革的想法一直存在，但囿于体制之困不得不退而求其次，转而通过空管技术来解决有限空域内民航发展的矛盾。然而，民航近年来年均两位数的发展增速，使得在几乎穷尽技术挖潜的民航，已无法在京沪、京广、沪广航路上塞入一架飞机。

　　幸运的是，空管体制改革被纳入了“十二五”规划，算是给民航呼吁多年未果的痛楚一些安慰。但谈及“空管体制改革”，民航局官员总是欲言又止，未来“空管体制改革”的路径、方向，民航和军方的位置怎么摆放等等，仍是一个禁忌话题。

　　“民航使用空域无法增加，无法与军方角力，体制束缚的原因更多一些，技术层面问题很容易解决。”接近民航局核心的人士说，民航局对于空域紧张的问题，毫无办法，只能向军方申请、协调。

　　熟知国家空管体制的资深人士告诉《中国新闻周刊》，中国曾在20世纪90年代试图建立既不是军队的，也不是国务院的，而是国家层面的“国家空管局”来管理空域。

　　“原计划把军方和民航捏在一起，但最终一山不容二虎，不到一年便夭折了。”不愿具名的民航空管局的人士透露，军方和民航双方未能在新的空管局架构下达成妥协与合作，在国家层面建立空管体系的计划就此宣告失败。

　　这个被视为与军方平起平坐的想法终因“时机不成熟”半途而废，对民航的打击颇大。“国家空管局”1994年后划归民航局，其影响力十分有限，直到今天，民航在空管上的权限仍不能与军方平起平坐。

　　随后，民航企业“要么民航不发展，要么不知道哪天就会发生撞机”的表态，迫使民航局再次触碰“改变一下空管体制”的议题。有军方背景的前民航总局局长杨元元曾专门上书国务院，但这次触碰几乎使民航局遭遇到前所未有的危机。

　　杨元元那封信后来转到军方，军方很重视，来来回回折腾了好几次，也就无声无息了。此后，民航再与军方协调航路、申请航线，过程极为痛苦。民航局人士每谈及此事，莫不耿耿于怀，“一份飞行调研报告形成的建议，怎么就变成告御状了？”

　　据了解，就中国目前空管体制构架和协调机制存在的问题，国家空管委、全国政协、国家发改委等单位先后对民航进行了专题调研，就空域使用情况提出可行性政策建议。

　　在民航空管局副总工程师文立斌看来，应建立国家空域的统一管制体系，将国家空域的管理权限由军方转交给政府，并组建下属国家空管公司，统一提供空中交通管制服务。考虑到中国国情，军方仍保留相关管制部门，负责航路航线以外特定使用空域的飞行指挥工作。

　　这是民航系统提出的最大胆的改革设想，但这个想法也只是在民航系统内不超过十个人的范围内交换意见而已。

　　分析人士认为，空管体制改革涉及到被视为飞行宪法《中华人民共和国飞行基本规则》的修改，该项改革面临是否获得军方最高层级支持的问题。