中国航空法律服务中心

       写在前面的话

　　从2010年8月国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，到今年11月总参谋部和中国民航局联合发布《通用航空飞行任务审批与管理规定》，低空空域管理改革的有序推进和深化，促进了低空空域资源的开发利用。然而，没有天空安全，国家安全就无从谈起。日益增多的通用航空器对低空管理和空防安全带来哪些挑战，如何应对？近日，本报对改革试点单位进行了调查。

低空空域管理改革历程一览

　　2008年 国家空管委在长春、广州和海口飞行管制分区开展改革试点。

　　2010年 国务院、中央军委颁发实施《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，提出通过试点、推广、深化三个改革步骤，逐步形成一整套既有中国特色又符合空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式。

　　2011年 在长春召开低空空域管理改革试点工作阶段性总结座谈会。

　　2012年 改革试点扩大至整个东北地区、中南地区，以及唐山、西安、青岛、杭州、宁波和昆明等地，试点地区占全国陆地空域面积的31.6%。

　　2013年 总参谋部和中国民航局联合发布《通用航空飞行任务审批与管理规定》。

一石激起多层浪

通航飞行，经济利好与安全管控同在

　　通用航空器的特征是飞行高度相对较低、飞行速度相对较慢、体积相对较小，主要包括直升机、滑翔机、三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、航空模型、空飘气球等，俗称“低慢小”目标。

　　随着我国低空空域分类管理、通航飞行任务审批流程简化等系列举措的出台施行，对通用航空业发展构成中长期利好。一方面，是通航飞行的直接经济效益，飞行体验、气象探测、医疗救护、航拍监测乃至工、农、林等通航业务都具有很高的含金量，并拉动机场所在区域的经济增长。另一方面，通用航空业投资相对巨大，带动作用强，航空器制造、人员培训、运营和后续的飞机维护等相关产业链都将受益。

　　低空飞行的航空器速度慢、机动性强、雷达反射面小、自主保障能力差，空管和空防部门难以准确掌握其飞行动态，低空空域资源开发带来的不可控因素增多，加大了空中目标监控和甄别不明空情的难度。同时，“低慢小”航空器成本低廉、操控简单、起降方便，不法分子利用其肇事的可能性是客观存在的，防范、处置“低慢小”目标肇事已成为世界性日常维护空中飞行秩序的重点课题。

　　如今，空防威胁也不再仅限于从境外而来的敌机侦察干扰。据公开资料显示，通过低空突防实施袭扰的事例，曾在不同时期、多个国家上演。2000年年初，一名美国人驾驶塞斯纳小型机，超低空飞行145公里，躲过古巴雷达探测，闯入首都哈瓦那，撒下传单；2010年2月18日，一名美国软件工程师，驾驶单引擎4座小飞机撞击得克萨斯州国税所，大楼一、二层被撞出一个大洞，整栋楼损坏严重；2012年7月，一架瑞典小飞机非法进入白俄罗斯境内，抛洒数百个带有标语的玩具熊，引起白俄罗斯举国震惊，国家边防委员会主席、空军和防空兵部队司令员等高官因未充分履行职责被解职……

投石问路

立体防范，确保低空飞行与空防安全

　　初冬，云贵高原紫外线依旧强烈。上午9时许，成空某指挥所突然接到报告：“××地区上空发现01批目标，高度××，速度××，无应答信号。”在了解到军民航空管部门均未在该地区有飞行活动后，总值班员随即下令按异常空情进行处置。指挥所与各值班分队快速进行战备等级转进，密切监视该批目标空中动态。

　　某高山上，新型雷达天线飞旋，雷达方舱内荧屏闪烁，键盘敲击声此起彼伏，一道道电磁波向云层扩散……率先报告情况的某雷达站将目标牢牢锁定。

　　“注意，目标可能要低空突防！”突然，目标回波的高度数据急速下降。

　　魔高一尺，道高一丈。“调整俯仰天线！”雷达站站长邱乾新沉稳准确地下达口令。又是两圈扫描基线划过后，雷达屏显右下角突现回波，目标重现。

　　几分钟后，侦察分队报告：“该批目标航迹时断时续，回波较弱，初步判断为小型航空器。”总值班员命令：“航空兵×团值班兵力起飞查证。”

　　驻滇东某地的航空兵某团接到命令后，担负值班任务的歼击机双机起飞、直奔某空域。10分钟后，双机在某地区以北15公里处与一架小型直升机遭遇并实施拦截，迫使该直升机在某机场降落……

　　这是昆明飞行管制分区未知条件下“低慢小”目标发现处置演练的一个场景。

　　面对大批航空爱好者翱翔蓝天的热情和日益增多的通用航空器，管理改革试点单位之一的昆明飞行管制分区围绕低空空域科学、安全运行，进行了积极探索。

　　——用制度规范通航飞行。他们联合地方政府相关部门，研究制定了《低空空域管理改革试点实施细则》《组织实施通用航空飞行活动基本程序》等法规文件，明确了低空空域划设和使用规定、飞行管制指挥与协调、飞行安全责任以及各管理监督单位的职责等。他们通过约见通航公司和通航爱好者等活动，讲清从购买航空器到成立通航公司（俱乐部），再到组织通航飞行的流程，说明“黑飞”对国家、社会安全和公司（个人）发展的危害，引导其按照合法程序从事通航活动。

　　——坚持管理与服务并重。一方面，他们严格按照《低空空域管理改革试点实施细则》，建立与低空空域飞行相适应的军民航通报协同规定，减少飞行情报通报环节；另一方面，及时合理开放低空空域，提高空域使用效率，尤其是对护林灭火、抗震救灾中的直升机飞行，主动紧贴任务需要，即时批复计划，及时开辟临时航线，调整在用空域，最大限度满足通航飞行需求。

　　——摸清底数，实施科学监管。他们对管制分区内拥有通用航空器的单位及个人进行普查，掌握各类型通用航空器的分布情况及通航发展规模；对每次通航飞行进行登统记，将低空空域使用状况、主要活动区域和时段等资料整理归档；组织对不同型号的通用航空器进行雷达探测验证，建立通用航空器飞行参数数据库，为甄别、校验提供技术支撑。

　　——加强空情监控和应对。他们重点就通用航空器特点、目标回波特征等进行针对性研究，确保雷达网覆盖全空域。同时，制定了《“低慢小”目标应急处理方案》，通过演练探索对“低慢小”目标的多种处置方法。

　　“健全运行管理机制，组织配套设施建设……”在“低慢小”目标发现处置演练讲评会上，昆明飞行管制分区领导、成空某指挥所司令员周军明确了下步空管工作的努力方向和重点。

　　加强军地协作，完善法规体系建设。与民航、地方政府部门一体联动，制定完善相关行政法规，从政策、规范、技术标准等方面规范通航飞行。

　　开展人员培训，提高低空管理水平。组织通用航空飞行人员和指挥员进行专门的空防安全、航管法规、空域管理等专业培训，对通航相关单位和人员进行资质审查。

　　加强教育警示，完善违规处罚机制。严肃查处未经批准擅自飞行、不按计划飞行等扰乱空中秩序的违规行为，确保飞行安全和地面安全。

　　强化战备意识，健全应急处置预案。加强战备观念培养，各级警戒值班人员必须全时在岗，建立健全低空空域飞行突发事件的应急处置预案，明确各单位的职责和工作程序等。

他山之石

加强预警，防患于未然

　　低空空域，如同陆地、海洋一样，是国家的重要战略资源，既直接作用于经济社会发展，又关乎国家空防安全。近年来，我国低空空域管理改革秉承“防管一体、军民一体、全域一体、平战一体”的原则，积极探索既有中国特色又符合空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式，促进了低空空域资源的科学开发利用和保护。

　　确保低空飞行有序和空防安全，是世界各国的普遍共识。“9·11”事件后，美国进一步完善“联合监视系统”，加大空管空防一体化建设力度，提升从低空到中、高空全域监控能力。英、荷、德等国坚持空防优先，明确军队享有包括低空在内的所有空域的优先使用权，所有空管信息必须纳入空防体系。

　　当今世界并不太平，守卫空中国门人人有责。一方面，应加强全民国防教育，提高天空安全意识，人人都来关心空防。另一方面，要强化战备观念，空管空防人员必须时刻瞪大眼睛，不放过任何一起异常空情，把对“低慢小”目标研究与应对作为职责和使命抓紧抓实抓好。

　　工欲善其事，必先利其器。防止不法分子借助通用航空器实施袭扰和破坏活动，将低空安全隐患消除于萌芽状态，首要的是加强预警系统建设，优化低空、超低空探测力量配置，增强空域全时监控能力，力争一草一木、风吹草动都能尽收眼底。同时，还要进一步完善应急预案，加强危机应对研究演练，确保异常空情一旦发生，都有解决的办法和能力。