中国航空法律服务中心

       交通经济学中有个“当斯定律”：当人均收入水平达到一定程度时，必然会出现一种交通需求和交通供给之间的竞赛。而在政府不进行管制的情况下，这种竞赛的结果是必然出现交通拥堵。

　　中国民航正面临这样的困境。一方面，国民人均收入水平的快速提升，带给了中国民航前所未有的发展机遇；另一方面，航班延误又让这个行业饱受责难，而空中交通拥堵正是造成航班延误的重要原因之一。

　　空中交通拥堵问题亟待解决。这个涉及空管、航空公司、机场以及保障单位的难题应当从何着手，如何破题？军民航空管部门正试图改革空域管理模式，转变空域规划理念，找出缓解空中交通拥堵困局之道。

　　在北京市东四西大街民航局大楼11层的民航运行控制中心值班室内，两个巨大的电子显示屏实时显示着我国天空中民航航班的飞行情况。

　　每天北京时间上午10时，就已经有成千上万个小黑点在屏幕上进行位移。每一个小黑点代表一架飞机。即使不熟悉中国地图的人，也很容易凭借小黑点的密集程度在屏幕上找出北京、上海和广州所在的位置。

　　黑点密集的地方不是只有这3个，陕西省烟庄、商县等地区对应的屏幕区域也能看到黑点密布。显然，这些地方都是空中交通的堵点。

　　从2013年12月12日零时起，我国天空中从北京到昆明一线小黑点的分布情况将发生变化，北京到昆明之间将形成一条大容量空中通道，通道上类似烟庄、商县这样航班密集的堵点将明显减少，飞机将均匀地分布在通道上。

　　随着空中大容量通道的建设，天路上交通堵点将逐步减少，飞机在我国天空中的分布状态正在渐渐发生变化。

失衡之痛

　　空中交通拥堵主要是由于可用空域资源不足造成的。

　　纵观近10年来民航运输总周转量、旅客运输量、运输机场航班起降架次这3个重要运输指标，不难发现，我国民航过去10年处于快速增长态势。2004年~2012年，我国民航运输总周转量从230.15亿吨公里增至608.2亿吨公里，增长了1.64倍，年均增长率约为12.92%；旅客运输量由1.2亿人次增长至约3.2亿人次，增长了1.67倍，年均增长率约为13.04%；运输机场航班起降架次由267万架次增至714万架次，增长了1.67倍，年均增长率为13.08%。

　　民航快速增长的态势需要更多的空域容量。然而，空域容量的增速却十分缓慢。同样是在2004年~2012年，反映空域容量的一些主要指标，如航路航线数量及里程、管制扇区等都增长相对缓慢。此外，空管人员数量不足、设施设备建设周期较长等原因，也使空域容量增加受到一定程度的制约。

　　2004年~2009年，我国航班正常性还基本维持在80%以上；2012年已经降至74.83%；2013年上半年更是低至71.85%，航班正常性呈现出震荡下行的趋势。从航班延误的原因来看，流量原因和航空公司原因、天气原因并列为三大原因。其中，20%以上的航班延误是由于航班流量和空域容量不匹配引起的。空域容量需求与供给失衡已是不争的事实，航班正常性日渐恶化，也是民航为空域容量失衡所付出的代价。

　　除了航班正常性日渐恶化外，民航空域容量供需失衡还反映在空域运行繁忙度的不断上升，特别是地区间空域运行繁忙程度差异较大上。以2012年为例，几项反映空域实时运行繁忙程度的指标，如航路点、航路段和管制扇区飞行流量均在维持高位的基础上较快增长，繁忙程度已远高于欧美同类水平。在运行特别繁忙的管制扇区内，管制员常常要超负荷工作，飞机碰撞风险大大增加，不利于航班飞行安全。

　　不仅如此，空域容量供给不足还导致了大量的交通需求被抑制，在某种程度上，拖累了民航继续高速发展的步伐。2012年由于容量不足，仅北京、上海（虹桥和浦东）、广州、深圳5个机场每天就约有1000多个国内外航空公司时刻申请无法得到批准。

新招破题

　　“空域容量是个动态概念。”民航空域管理部门相关人员向记者强调。空域容量是描述空域状态最重要的一个属性，取决于多方面的因素。在一定的空域内，其绝对容量虽然有限，但可以通过诸如调整空域结构、增加飞行高度层、缩小飞行间隔等手段，在空域资源数量不变的情况下，增加容量的供给。

　　空域管理部门一直在思考这些问题：现有空域资源是否得到最大程度利用，空域容量是否最大化？空域管理部门该如何增加空域容量？在供给失衡的情况下，主要有两种途径增加空域容量：一是增加可用空域资源投入，这是增加容量供给最简单和最有效的方法；二是挖掘现有资源的容量潜力，提升资源使用效率。

民航时评：改革一来天地“宽”

　　党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，坚持正确处理改革发展稳定关系，胆子要大、步子要稳，加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力。空管部门设计建设单向循环的空中大容量通道，正与十八届三中全会的精神相契合。

　　随着民航业的快速发展，空域容量供给不足的矛盾越发凸显。要解决此问题，必须改革。以往空管增加空域容量供给，大多数时候采用“车多修路，路多车多再修路”的办法。这种办法最直接有效，但缺乏顶层设计，有“头痛医头，脚痛医脚”的嫌疑。

　　此次确定运行使用单向循环的空中大容量通道，一次性规划了10余条大通道，并选择京昆大通道为试点，正是将顶层设计和摸着石头过河相结合。在规划设计过程中，空管部门总结国内地面交通的成功做法，借鉴国外空管运行的有益经验，是我国民航空管运行的一次理论和实践创新。这既体现了空管运行管理思路的改变，又反映出民航业改革坚持了大胆、稳步的原则。

　　人们常说，观念一变天地宽。空管运行思路的改变，实实在在地增加了空域容量，扩展了民航天路，为民航未来发展优化了空管保障，算得上是以改革促发展。

　　特别值得一提的是，单向循环空中大容量通道运行思路的提出，是军民航空管部门共同研究的成果，是我国空管部门群策群力的结果。为人民群众着想，为人民群众谋福祉是军民航合力改革的原动力。

　　我们有理由相信，空管践行的改革只是民航业改革的一步，随着民航改革的不断深入推进，民航业今后的道路会越来越宽阔！

　　过去，民航在解决空域容量供给问题时，一方面通过新辟、调整航路航线结构等方式增加空域资源，另一方面通过缩小管制垂直和纵向间隔等办法挖掘现有资源潜力。但随着军民航运行需求的日益增加，采取“车多修路，路多车多再修路”的办法难度将越来越大。

　　“拥堵和延误本质上说是经济和社会发展的产物，是空中交通供需关系失衡的表现，而这种失衡很大程度上要归因于现有空域存在的结构性矛盾。这些矛盾包括航路网络结构不顺、流量分布不均、通道能力不足等。”民航局空管局局长王利亚告诉记者。

　　如何调整空域存在的结构性矛盾？切入点在哪儿？欧美空管运行经验以及地面交通规划理念启发了我国军民航空域管理部门。“新思路和上海、青岛等地的地面交通规划理念有点类似。上海地面交通有很多单向行驶的道路，单向行驶可能绕点路，但通行效率会有很明显提高”。目前，欧美许多主要城市之间的航路都是按照单向运行的思路规划的。

　　实现空中交通流的单向循环运行，主要是通过对航路两侧相对空闲的支线航线网络进行重新组织，形成和原有航路相向运行的航路（航线）。采用这种思路调整空域结构，一来民航可以充分利用现有航路航线网络，只需新辟少量航线；二来将民航使用空域对其他空域用户的影响降至最低。同时，对管制运行和飞行运行而言，操作改变不大，易于接受。

　　纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。2012年6月，昆明新机场的搬迁给了他们一次实践新思路的机会。昆明新机场搬迁后需要重新规划设计航路航线，空管部门借机在昆明地区采用了单向循环运行的办法。昆明新机场在搬迁后，航班量猛增，航班正常率居然也大幅度提高。

探路“京昆”

　　民航的航路航线网络类似于人体血管网络。骨干航路相当于动脉和静脉，形成主循环；支线航线相当于毛细血管，形成微循环。主循环和微循环系统连接在一起，各自顺畅运行，才能保证航班的顺畅。

　　就我国目前情况来看，主干航路交通流过于集中，存在“梗阻”现象，而很多支线却被闲置，整个路网的容量潜力没有得到充分发挥。要让整个空中交通系统顺畅起来，骨干航路航线畅通是关键，同时，还要利用支线分担干线交通需求，形成合理的网络结构，从而提高整个路网的承载能力。

　　京昆线就是一条骨干航路。这条航路贯穿北京、西安、成都、重庆、贵阳、昆明等重要繁忙机场，是连接我国西南、西北地区与华北、东北地区的航路主动脉。选择京昆线作为“试点”，打造单向循环运行的大通道，空管部门有充分的理由。我国民航传统上以京昆线划分东西部地区，京昆线不如京沪、京广等东部航路繁忙，而近年来航班起降架次增量排名靠前的机场大多集中在这条航路上，比如西安、重庆、成都、昆明、贵阳等。但现有航路航线网已接近容量饱和，无法承载未来更多的飞行流量。以京昆线探路单向循环思路，具有示范意义。

　　经过反复调研，多方征求意见，数次研讨协调，2013年10月京昆线大容量空中通道的建设方案最终制订完成。方案涉及新辟航线6条，调整航线2条，新辟航线里程1500多公里，调整飞行程序机场2个，调整管制扇区9个，增加管制扇区1个，调整城市对班机航线走向460余条。

　　将京昆大通道作为试验，力争为民航空域规划探索出一条合适的道路，这样的想法得到了军方的大力支持。军方认为，单向循环思路具有积极意义，调整西南地区国内班机航线走向是减少飞行冲突，缓解航班延误的重要手段，也是全面调整我国高空骨干航线网航班流向，实现航线单向使用的有益探索，其顺利实施，将为全国航路运行模式转变探出路子。鉴于此，军方航空部门从国家利益出发，服从服务于经济和社会建设需要，积极协调各相关单位，为实施京昆大容量通道方案作出了突出贡献。

　　自12月12日零时起，京昆空中大通道将正式投入运行。

待涉“深水”

　　“京昆大通道”的改变每日能够直接或间接影响1100架次的航班，约占全国日飞行流量的5%。有关部门针对京昆线大容量空中通道建设方案进行了预期效果评估。评估认为，此次调整后京昆通道上航班飞行安全风险理论上降低49%，管制员工作负荷减轻29%，航线飞行容量增加40%，从而可以有效提高航班正常性。

　　1条大通道尚能造成如此大影响，如果有10条这样的通道呢？空管部门已经规划出了10余条“大通道”，包括京广、京沪、中韩、沪兰、沪广等主要航路航线。这些通道不仅贯穿南北，也横跨东西，覆盖了我国大部分地区。目前，这些“大通道”贯通时日尚无时间表。

　　“航路实施单向循环运行，必须从全局考虑，进行顶层设计，所以我们拿出了全局性的方案。但实施任何一条通道，都要面临很多实际困难。”民航局空域管理中心负责人坦言。

　　例如，获取航空公司的支持。航路终究是提供给航空公司使用的，单向循环方案首先必须得到航空公司的支持。作为市场经济的一部分，经济利益会促使航空公司用行动投票。“如增加飞行距离会增加飞机燃油消耗，增加航空公司的飞行成本。所以，在实施单向循环改造时，必须考虑到航空公司的利益”。京昆大通道打通后，总体航线距离反而有所缩短，但这不代表其他通道都可以做到不增加飞行距离。

　　更大的难题在增加空域资源上。单向规划仍需新增空域资源配合，部分航路实施单向运行后，其相对航路可能需要新辟部分航线以串联原有航线。同时，单条航路形成网络后才能产生更大的规模效应，因此将来仍可能需要新辟一定航线作为“增量”以激活“存量”。在民航运行繁忙的地区，这些“增量”资源对其他空域用户也极为重要。

　　改革深水区步伐越艰难，越能体现出改革者的决心与魄力，越能体现出参与者的付出与奉献。我们期待，通过持续推进的改革换来旅客满意的微笑。