中国航空法律服务中心

　　图：4000米以下低空飞行的轻型固定翼飞机和直升机，绝无在10000米以上传统民航路上给大中型喷气式客机“添堵”之虞，两者并行不悖。按照民航术语定义，大飞机们执行的是“公共航空运输”，而低空小飞机们执行的则是“通用航空”飞行。

       近期，“低空开放”利好政策不断。先是11月6日总参与民航局联合发布了《通用航空飞行任务审批与管理规定》，将通航管理的主体从军方移交到局方。接着民航局连续下发三个咨询通告，对私用飞行驾照申领者放宽了标准。

　　随着1000米乃至4000米以下“低空开放”政策的逐渐落地，通用航空产业正开始走出制约瓶颈，这又为打破传统航运模式的桎梏提供了可能。新政策将对通航相关产业链产生积极影响，有望成为拉动经济的新增长点，如“一城多机场”的产业布局即将普遍出现。如广州第二机场业已选定南沙，即是卡位“低空开放”即将带来的经济发展红利。

　　目前，国内低空空域分为管制、监视和报告三类，其中“管制空域”飞行需提前申请并接受航管管制指挥；“监视空域”飞行只需备案，确保雷达看得见、联系得上；“报告空域”则类似于自由飞行。

　　狭义的“低空开放”指在低空限定高度层逐步放开后两种空域的区间。而广义的“低空开放”，还包括各种配套政策，如下放低空飞行器“小机场”（通航机场、通航起降点等）的建设审批权限、简化程序等。

　　打个比方说，就像以前想飙车得有各种报批，哪怕条件都充分，可能没个三五个月也批不下来，结果飙车族要么冒风险，半夜找条人车稀少的道违章偷着乐，要么索性放弃；现在则是政策指定时间、路段，允许你合法飙车，个别地方还准备藉此利好发展飙车产业，如地理条件佳的抓紧修专用马路，工业条件好的上马引进国际知名跑车制造商，如此种种。

　　低空开放会不会对传统民航运输造成干扰呢？就目前情况看，不会。现今主流的大中型客机，如空客、波音系列飞机，其经济巡航高度大都在10000米以上。所以4000米以下低空的有序开放，对传统航线的生存空间并无干扰——仅适用于低空飞行的轻型固定翼飞机和直升机，绝无在传统经巡航路上给大飞机们“添堵”之虞。按照民航术语定义，大飞机们执行的是“公共航空运输”，而低空小飞机们执行的则是“从事公共航空运输以外的民用航空活动”，也即“通用航空”飞行。

　　但真要想让小飞机们顺利地飞起来，除了开放低空的政策外，还得要有足够的地面配套体系，尤其是大量的通用航空机场——没路，这车也飙不起来不是？

　　大型城市能为通用航空提供更多的通航商机，但大型城市主机场的起降时刻极为金贵，看不见的市场之手又绝容不得相对低成本、低利润的通航小飞机去挤占这些可望创造更大价值的珍贵资源。

　　所以，要破解这对矛盾，就既要尽量靠近大型城市，又不能挤占主机场的起降资源，则适宜之策就只有在城市经济圈内另建主要保障低空飞行的通航机场了。目前，一些经济体量大、空域资源紧张的大型城市就已开始筹建专用的通航机场了。如广州第二机场业已选定离市区距离不远的南沙，而重庆也已在主城区内开始第二机场的选址规划。

　　单从数字上看，国内各主要城市目前拥有多个机场的并不算少，但若从用途上细分，把军用、科研用机场切去一大块后，真正属于纯民用的大型机场又不多了。国内目前只有上海是虹桥和浦东2个民用大型机场在同时运营，北京算是1个半民用机场（除纯民用的首都国际机场外，南苑机场也有一些民航业务，故算半个），其他城市通常只有1个大型民用机场在运转——— 有些城市是因为域内航路太过拥挤，不宜再建大机场添堵，如素以空路繁忙著称的珠三角广州、深圳；有些城市则是经济体量不足，勉强维持1个机场尚可，再多就养不活了。

　　民航空域狭窄，客流分布不均，区域经济发展不平衡，导致中国机场在经营上“贫富差距”巨大。如北京首都国际机场2012年客流量8190万人次，日均达到22.43万人次，1天就相当于扬州泰州机场全年的客流量；而同期的黔南荔波机场，全年客流量才5182人次，日均旅客还不到15人，也就勉强够塞满一架运五……所以，在北京首都机场赚得盆满钵满，成日间为空域繁忙发愁时，如荔波这样的偏远机场却只能依靠地方补贴苟延残喘。

　　像荔波、庆阳、天水、安顺这样日均客流才十几人至几十人的偏远机场，远达不到中型以上客机运行的最低利润门槛——就算地方政府咬着牙以提供亏损补贴的办法吸引航空公司投入运力（如南航就曾短期开通过深圳-荔波航线），但孱弱的地方经济也绝难长期、持续地支撑下去。

　　航线布局天然逐利。北京首都国际机场在高峰时段每小时起降93架飞机，约合每1.55分钟起降一架飞机。航空公司在如此一个竞争激烈的市场上，哪怕是每多争取一个“1.55分钟”，都必须付出大量的成本和努力——它是愿意用这宝贵的1.55分钟放飞一架高收益的北京-巴黎呢，还是放飞一架倒贴钱的北京-荔波呢？答案不言而喻。

　　市场规律那只看不见的手，在航线布局上向我们充分诠释了什么叫做“马太效应”：在人口爆满而又商机众多的大城市里，并不缺乏前往荔波、庆阳、天水、安顺之类小城市的航空客流，只不过悬殊的地域经济差距使传统航线模式无利可图，于是最终阻塞了这部分潜在客流——因为没有航线，所以这些旅客或者放弃出行，或者改选了地面交通。

　　而较之专为起降大、中型喷气式客机而建的主流民航机场，主要起降低空小型机的通航机场在跑道长度、厚度以及强度的要求上都低得多，因此建设成本和时间投入也相应地低，而选址的灵活性则大大提高。举例来说，目前国内大部分普通民用机场都在4D标准以上，即跑道长度大于1800米，适用翼展36-52米，轮距9-14米的客机起降滑行，一个如此标准的机场，其建设投资动辄就要几十上百亿元；而一个典型的中型通航机场，其跑道不过1200米长，建设投资不过数千万元（石家庄栾城机场数据）。

　　可以想象，如广州南沙这样具有明显分工特征的城市第二机场建成后，首先将在城市主机场和其他小型城市机场之间起到“损有余而补不足”的作用——如大量的私人公务机，就可以分流到第二机场，在为繁忙的主机场腾出宝贵的起降时刻同时，也可大幅降低公务机自身的起降成本；而对一些低客流量的小城市，则可考虑使用塞斯纳、皮拉图斯之类低飞行成本的小型通航机担纲航线，既迎合了大城市的多样化客流需求，也更符合小城市经济体量低、人流量小的具体实际。

　　作为低空开放红利的城市第二机场，除能够直观地缓解主机场拥堵压力外，还可望为城市带来若干附加经济效益和社会效益。

　　首先是机场自身的直接经济效益。旅游观光、商务包机、飞行体验、气象探测、医疗救护、航拍监测乃至工、农、林、建等通航业务，都具有较高的含金量，较之通航机场和飞机的低廉投入，投入产出比相当可观。

　　其次是拉动机场所在区域的经济增长。由于通航机场对场域地理条件要求相对低，选址灵活性很大，故完全可以纳入城市整体发展一盘棋中去考量——如设置在主城区经济发展相对滞后的片区，从而带动周边餐饮、食宿、交通、航油乃至仓储、维修等产业的发展。

　　再次是促进通航产业链条的发展。就如要发展飙车产业必须先修路一样，没有大量围绕经济中心城市而建的通航机场支撑，通航飞机制造产业就难有市场。国内目前通用机场与临时起降点仅有399个，而作为世界头号通航大国的美国则是1.68万个，占到其全部民用机场数的96%！发达的通用航空产业链究竟给美国带来了多大好处呢？以2010年数据为例，当年美国通用航空飞行器数量为22万架，带来直接经济产值410亿美元，间接经济产值超过1500亿美元，还提供了126.5万个就业岗位。而中国目前在册通用飞机才仅1610架，发展潜力和前景都很可观。

　　“低空开放”为通航产业链条的发展、为城市多机场建设，打响了发令枪，前景看似一片美好。但挑战也随之而来——— 低空开放后，飞行器安全如何监管，空中交管如何实施？从业人员的培训和资质认定如何实施？行政潜干预会不会将理论上低廉的通航产业成本大幅推高？这些都是未来几年间亟待夯实和解决的问题。每一次产业模式的转换，就意味着一次管理模式的革命，这些挑战，不仅针对从业者，更是针对市场的管理者。