中国航空法律服务中心

       越来越多的民航旅客正在成为航班延误受害者，但中国民航局治理航班延误的措施手段，却显得越来越捉襟见肘。

　　从8月28日开始，中国民航局空管局调整发华北空域部分航线走向，部分以前飞经北京上空的航班绕行，以缓解北京区域的空中拥堵。这是继今年7月，国内八机场“起飞不受限”措施之后，民航局推出的又一航班延误治理举措。

　　不过，在一些民航业人士看来，这些措施都并不是合理方法，“不限飞”是把航班从地上赶到“天上排队”；绕飞则是将繁忙航路上的航班，分流到不太繁忙的航路上，可能导致航程增加，增加航空公司成本。

　　但对民航局来说，这些办法都是不得已而为之。

　　近年来，民航部门与军方在空域的使用和管理以及航班延误的责任认定方面存在分歧。而这个分歧，正逐渐成为影响解决航班延误的关键症结之一。

　　一位民航局空管局人士告诉《财经国家周刊》记者，对于治理航班延误，民航系统已到“巧妇难为无米之炊”的境地，没有更多回旋余地。

航班延误的一个原因

　　中国民航局局长李家祥2011年曾表示，“中国民航所占空域只有全部空域的20%，空域紧张是造成航班延误、航班正点率下降的根本原因。”

　　然而随后，有军方背景的中国国家空域技术重点实验室却发布报告称，中国民航日常使用空域面积占32%；军航日常使用空域占23.51%，临时航线占用面积约占5.51%。

　　2013年7月，有关部门又通过媒体对外表示，中国所有空域军、民航都可以使用，相对固定由民航使用的约为34%，相对固定由军方使用的约为25%，另有41%的空域，军方和民航基本都没有飞行活动。

　　激烈的口水战背后，正是军民空域使用权的分歧。

　　一位民航局空管局人士坦言，军民航空域的实际使用情况是：你中有我、我中有你，很难清楚计算双方各使用了多少比例。

　　“客观地说，空域限制和民航内部运行管理较为粗放，都是导致航班延误的主要因素。”他说，民航系统正在认真挖潜，精细化管理，以减少由于自身管理问题导致的航班延误。

　　2010年，中国民航局就曾出台航班延误航空公司对于旅客的服务和补偿规范。2013年7月，中国民航局再次强调要强化航空公司管理，提高航班运行效率，并且决定“对航班延误责任单位加大处罚力度”。

　　同时，全国有23个主要机场也正在搭建由空管、机场、航空公司三方参与的联动平台，航班的准备情况、机场保障情况、空域天气情况，都会在平台上及时显示，从而实现多方信息共享，及时沟通，以提升服务质量和管理效率。

　　此外，民航空管系统还采取了缩小航班飞行间隔的措施，提高空管效率。这些都是民航系统内部挖潜，提升管理水平的行动。

　　“可以说，民航系统可以采用的方式，都已经采用了，面对民航旅客和航班量不断增长，下一步治理航班延误的措施，必须从空域管理体制改革上寻找突破口。”前述民航局空管局人士说。

天上的“乡村公路”

　　近年来，军方一直在逐步释放少量空域和临时航线给民航使用，但依然难以改变民航航路狭窄、繁忙机场间航路少的现实。

　　有民航人士比喻说，国外的航路是“多车道高速公路”，进场离场航路实现了分离；而中国的航路则更像“乡村公路”，不但车道少，而且进场离场航路混合运行，虽然航班可以在不同高度层飞行，但在起降“错车”的时候，还是会影响飞行效率。

　　根据一位航空飞行员发给记者的北京、上海与东京、伦敦等城市上空航路对比图，北京、上海上空有更多的黄色区块，它们代表着民航飞机正常不能进入的飞行限制区，以及绝对不能飞入的飞行禁区，民航航班通常只能在这些区块的缝隙中穿行。

　　现行的空域管理体制规定：由国家空中交通管制委员会（简称空管委）负责全国的空域管理工作。空管委由国务院和中央军委联合成立，办公职能设在总参。民航系统如要申请开通新航路或调整航路航线，必须报经总参或空军批准。

　　据民航局人士介绍，前几年，一些空域使用或管理方式变革取得过一定效果。例如2007年11月，民航将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔，由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层，缓解了当时的空中拥堵状况。

　　但近年来，在现行空域管理体制下，能够采取的措施越来越少，出台的一些措施，效果也越来越小。

　　2012年8月，军方同意对临时航线试行“主动释放”机制，空军不使用空域时提前通知民航，民航航班可以在相应时段，使用这些空域的临时航路。但据介绍，这样做需要军方航空管制员值班。

　　2012年10月，国家空管委对外宣布，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间，增设一条航线。但新增航线并非平行航路，往往“路况”不好，飞行限制因素多，也比原有的航线距离更远，所以航空公司往往宁可让航班在地上等，也不愿意飞增设的航线。

　　“这些边际改善措施都是小打小闹，很难满足民航业快速发展对空域的需求。”中信证券研究部副总裁苏宝亮说。

改革突破点

　　不少民航人士都寄希望推动空域管理体制改革，以此来缓解航路拥堵，但这项改革近年来一直处于停滞状态。

　　2004年，中央军委和国务院联合下发的文件中提出，要进一步推动空域管理体制改革，和平时期空域使用以民航为主；战争时期空域使用服从服务国家需要。

　　2011年年初，“十二五”规划纲要提出，“要改革空域管理体制，提高空域资源配置使用效率。”

　　2012年7月，国务院公布《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，再次强调要加大空域管理改革力度，统筹军民航空域需求，加快推进空域管理方式的转变，加强军民航协调，完善空域动态灵活使用机制。

　　“这些表述都非常好，但缺乏具体实施办法。”前述民航局空管局人士说，“目前国内空域的使用规则、审批权全部在军队，并没有实现和平时期以民航为主的目标。”

　　中国民航大学民航发展与政策研究中心教授刘光才也认为，目前的空域体制改革仍然处于讨论和设想阶段。

　　民航系统曾设想，在一些繁忙航线开辟平行航路，对一些绕行航线裁弯取直，但这些措施目前仍只是设想，尚未听说有部门在设计相关方案。

　　一位接近空管委的人士向《财经国家周刊》记者表示，军方之所以暂时无法开放更多空域，更深层次的原因是国防和国家安全，如果对空域内航空器的监控不到位，容易带来安全隐患。

　　“要想推动空域管理体制改革，需要军民航认真协商；也期待军方能够有更多的空域监管办法。”他说。

　　赛迪方略分析师谢昕表示，中国国情虽然与国外不同，但改革方向应该趋同，即对空域“分级管理、灵活使用”。

　　例如，美国空域共分为A、B、C、D、E、G六级，对民航严格限制的空域比例非常小，军方管控而限制民航的空域只有约20%，而且往往往只在军事训练时才对民航设限。通过这些方式，做到了空域资源“灵活使用”。

　　前述民航局空管局人士则认为，空域管理体制改革要达到的目的，一是要为民航发展提供基本够用的空域，并且合理规划航线；二是管理机构要进一步增加空域使用的灵活性；三是要建立监督机制，比如由空管委对军民航的空域使用情况进行监督，督促各方提高使用效率。