中国航空法律服务中心

       距离京沪两地实施72小时过境免签政策仅8个月，广州成为了国内第三个实施该政策的城市。8月1日，广州白云国际机场（简称“白云机场”）口岸正式对45国公民实行了72小时过境免签政策。实施境外游客72小时或更长时间的过境免办签证政策，是国际航空枢纽形成的重要政策支撑。为此，北京、上海、广州、成都都在积极争取该政策，并先后顺利通过了国务院批准。目前，云南省旅游发展委员会与云南省机场集团正在共同启动推进昆明机场争取“72小时过境免签政策”工作。

　　2013年是我国过境免签政策遍地开花的一年。在此之前，许多人感慨政策出台的不易。而随着政策实施的推进，一些人则深刻地意识到，让政策发挥最大效应更加不易，更需要政策相关单位的深入钻研和彼此的积极配合。今年上半年，京沪两地72小时过境免签使用人数均为5000余人，低于很多人的预期。而这也引起了众多人的思考。毕竟一项政策的出台，带来的是机遇，是资源，是生产力，但只有用足政策，才会让政策真正闪出“金光”，产生效益。

理想与现实的鸿沟

　　前几日，记者坐东航的飞机，发现机上杂志登有72小时过境免签产品的广告。其实，不仅是东航，国航、海航也都在通过网站、客服热线等诸多方式宣传该政策。然而，航空公司的热情，依然难掩72小时过境免签旅客市场的不温不火。

　　今年上半年，据上海机场边检部门统计，享受72小时过境免签政策便利人数为5524人次。而据了解，通过北京首都国际机场（简称“首都机场”）享受这一政策便利的人数也仅为5200余人。也就是说，京沪两地平均日均享受该政策便利的人数基本在30以下。

　　京沪两地都有旅行社为享受该政策的旅客推出了相关旅游产品。记者了解到，72小时过境免签政策实施至今，通过旅行社预订酒店、旅游等产品的客人非常少。在北京，中青旅负责宣传的李女士告诉记者，至今他们没有接到一例。“这可能与我们的产品没有挂网有关。相信产品放在网上后，情况会好很多”。

　　虽然大家普遍认为一个政策从推出到被熟知需要一定的时间，但还是认为这个结果与预想的差距有点大。东航营销委负责宣传的人士告诉记者，目前该政策收效一般，“政策使用不到位主要是因为海外旅客，海外各大机场对政策的了解也不够。”

　　上航国旅入境接待中心的一位人士说：“政策的推广力度还须加强。在实施72小时内国际过境旅客免签证之前，上海早已实施了24小时和针对一些国家公民48小时内过境旅客免签的政策，这次只不过是延长了24小时。此前政策实施的效果就平平，很多旅客包括航空公司都不了解这项政策。一些外航的地面代理就记住一条，去中国，需要签证。没有签证，就不能办理登机手续。”

半年的积极努力

　　虽然理想与现实存在鸿沟，但大家一致认为，宽松的免签政策，将带旺航空业，促进国际中转人数的增长，并刺激旅游业的发展。因此，京沪两地与政策相关的部门在这半年内都在积极地努力着。

　　国航市场部总经理何志刚就表示，作为一家网络型的航空公司，北京、上海两地实施的72小时过境免签政策，为国航打造北京枢纽和建设上海门户提供了有力支持，是国航实现战略目标的助推器。

　　据国航市场部有关人士介绍，国航在北京和上海，分别与旅行社合作，推出了半日游、一日游和两日游产品。“下一步，我们将优化产品的预订方式，开发‘72小时过境免签自由行’产品系统。同时，国航还会与旅行社继续讨论，通过分析72小时过境免签旅客的客源地和目的地，以及客源组成，有针对性地设计与投放旅游产品或单项、多项旅游项目。”

　　东航为配合上海72小时过境免签政策的实施，推出了机票+酒店自由行、机票+上海及周边1日-3日游、机票+租车等一系列增值产品。为配合北京市旅游委近期在欧洲的宣传，海航表示从8月15日至年底，从布鲁塞尔、柏林出发，经北京至台北、泰国等地区和国家的航班，旅客可享受经济舱、公务舱的优惠票价。

　　在航空公司竭力宣传产品的同时，机场和边检部门也在为该政策不断地“摇旗呐喊”。北京首都国际机场股份有限公司规划发展部经理李纯芳说，“我们将产品的宣传折页摆放在航站楼里，让更多人知晓。产品有很多的优惠，比如买赠、打折等。同时，我们还在一些著名的旅游网站做推广。相信随着时间的积累，宣传效果会越来越好。”

　　据李纯芳介绍，北京出入境边防检查总站也在不断地简化手续，方便旅客。“自7月1日起，需要享受72小时过境免签政策的旅客可自行到边检站申报，无需航空公司人员陪同”。

　　为确保该政策的顺利实施，上海机场边检站在口岸相关位置上设置了72小时过境免签专用通道和相关提示牌，采取“专业咨询、专用通道、专人办理”的服务方法。即为有意向作72小时过境免签的旅客提供专业周到的24小时咨询服务，为所有72小时过境旅客开通特别通道，安排民警专人办理过境手续。

　　北京市旅游委旅游环境与公共服务处处长王清说，这半年内，他们一直在加大海外宣传力度，进而吸引更多过境旅客在北京中转。比如，通过在中国驻外使领馆、国家旅游局驻外办事处、国内航空公司驻外办事处、国外机票代理商、国外旅行社等地方放置宣传产品和宣传折页以及在旅游网站做广告、进行旅游展会推广等方式，不断加大宣传力度。

政策应“深广并进”

　　8月1日，通过广州享受72小时过境免签政策的旅客，似乎比京沪的旅客更幸运些。原因就是他们的活动范围更大，可在广东省辖区内的21个城市旅游观光。而这一点，让上海羡慕不已。东航营销委负责宣传72小时过境免签政策的人士就表示，目前中转旅客仅能够在上海行政区内住宿，不利于产品开发，建议将可住宿区域扩展至江浙沪各大城市。

　　而对国航来说，手续的简化、便捷的服务以及宣传力度的加大，是目前迫切需要的。“我们希望北京市政府、上海市政府、出入境边防站等相关职能单位，能够进一步简化72小时过境免签的操作流程，确保政策按规定严格落实的同时，方便航空公司操作。我们也希望两地机场能够针对享受72小时过境免签政策的旅客，拿出更多的资源，比如专属服务柜台等，提供更周到、便捷的服务。此外，我们还希望北京市政府、上海市政府继续加大该政策在海外的宣传力度，使更多满足该政策条件的旅客能够知晓”。

　　此外，记者通过与一些旅客聊天得知，72小时过境免签时间还是比较紧张的。“掐头去尾，在北京商务、旅游的时间不是很多”。有业内人士建议，是否可以在实施一年后，对该政策进行评估。如果在安全方面没有大的问题，是否可以放宽至7天，这样对旅客才能产生真正的刺激。

　　上航国旅入境接待中心的相关人士表示，“72小时内国际过境旅客免签证不是72小时免签证。72小时内国际过境旅客免签证的优势并不明显，我们认为最大的优势是免签证”。他认为，在签证政策的宽松度方面可以更大胆些。“比如，除了针对过境旅客的免签证外，是不是旅客来华还可以办理口岸落地签证。会务和参展客人、商务人士可以抵达后办理，旅游客人2人以上即可办理。这样的政策相比72小时过境免签政策，对来华商务、旅游的旅客更有针对性，也更方便”。

专家观点

过境免签政策

翻开我国空港“国门开启”新篇章

　　欧阳杰

　　国际转国际功能是我国机场现有的4种中转流程中最为薄弱的类型，也是我国机场国际航空业务量增长潜力最大的领域，同时也是我国国际枢纽机场竞争亚太地区枢纽机场的关键要素。自2013年元旦开始，北上广三地机场陆续开放72小时过境免签政策以来，实施效果并不明显。京沪两地机场今年上半年享受过境免签政策便利旅客各自仅为5000多人。

　　在笔者看来，过境免签国际旅客不如人意的主要原因如下：一是受宏观国际政治经济形势及城市生态环境的负面影响，我国今年上半年的国际入境旅客呈现下降趋势。显然，过境国际旅客增长乏力与目的地国际旅客下降的宏观背景因素大体相当；二是过境免签的时间相对较短，对于欧美国家的远程航班而言，旅客仅倒时差便至少需要1天左右的时间，再加上办理出入境时间、进出机场时间、入住报备时间等，全程72小时实际可用于旅游购物休闲的活动时间已所剩无几；三是现有45个免签证国家的数量偏少，多集中在欧美发达国家，亚洲国家仅有6个国家；四是北京首都机场和上海浦东、虹桥机场免签开放活动区域分别仅局限于北京、上海两地的行政区划内。

　　为提升我国国际枢纽机场的国际过境人数，笔者建议，有关部门应采取以下主要措施进一步扩大免签证过境的开放政策，具体可归纳为“延时、增点、加场、扩区”。“延时”是指将现有的72小时免签证时限延长至7天；“增点”则是需要针对海外华人探亲、旅游购物以及商务会务三大潜在国际中转航空市场进行专题研究，在规避危及国家安全、非法滞留等风险的前提下，适度扩大免签证国家的适用范围；“加场”则是在现有的北上广三地机场之外，进一步扩大免签证服务的机场范围，结合国际中转航线网络进行统筹布局，立足于构筑国际枢纽机场在全国均衡布局态势，重点满足欧洲、西亚与日韩、东南和澳大利亚之间；日韩与南亚、中东、非洲之间以及北美与南亚、东南亚之间的国际中转需求，结合国际商务、旅游职能的开发，扩充新的免签证过境国际机场；“扩区”则是建议扩大国际旅客的允许活动范围，按照经济区或城市群的范围界定免签旅客的活动范围，而不仅仅局限在机场所在地城市。

　　另外，建议加强国家部委层面过境免签入境政策的顶层设计和国际营销。目前过境免签的产品营销推介主要由所在城市的旅游部门以及骨干航空公司、机场参与，尚未上升到国家部委层面。同时，还要继续加强国际中转的配套服务硬件设施建设，具体包括机场航站楼国际中转区的改扩建；集中定点的国际免税店的规划建设以及国际旅游系列产品的专门设计等。

　　我国国土幅员广阔，且位居三大国际航空市场的中枢地位。无论远程与远程、近程与近程以及近程与远程的国际中转均具有先天优势。只要加以时日，我国民航的国际转国际功能必定会在国际枢纽机场的航空运输业务发展中占据举足轻重的地位。

　　（专家系中国民航大学教授）