中国航空法律服务中心

       欧盟建立航空活动温室气体排放权交易市场的行为虽然引起广泛争议，但航空温室气体减排是必然的趋势。航空碳排放全球谈判如果启动，将是新一轮利益博弈的开始。我国如何以发展中国家的身份，积极介入航空业温室气体减排的多边谈判，明确“共同”责任的同时坚持“区别”的对待，赢得时间练好“内功”是目前必须考虑的首要问题。

　　欧洲当地时间2月26日，欧盟议会环境与社会事务委员会以多数票通过欧盟委员会于2012年11月提交的“暂停航空碳排放限额提案”，对进出欧盟境内机场的外国航空公司在2012年整年产生的“航空碳排放量”暂不实行“碳排放限额”法令，但此项提案不适用于欧盟境内航空公司的国内航空活动。

　　欧盟上述“暂停提案”是“妥协”还是“缓兵之计”，目前很难定论。事实上，从以下几方面来看，“航空碳排放”纳入“欧盟排放权交易机制”有其深刻的社会背景，并非是“无稽之谈”。

　　第一，全球气候变化。关于气候变化导致全球气候变暖对人类社会带来的危害以及人类排放的温室气体，尤其是二氧化碳对气候变化的影响，现有研究成果已有定论。在过去的二十世纪，全球经济发生的巨大变革及我们正进行的工业化生产以及所享受着的生活方式排放的二氧化碳，占温室气体排放总量的大部分。二氧化碳排放主要源于能源的产生过程、交通运输及工业生产。国际社会已达成基本共识：控制人类活动引起的温室气体，尤其是二氧化碳的排放刻不容缓。

　　第二，排放权交易体系是欧盟履行《京都议定书》承诺的主要手段。1997年《京都议定书》是人类历史上第一个针对发达国家规定温室气体具体减排义务的法律文件，它以量化的指标和具体的时间表落实了发达国家在控制温室气体排放中的减排义务。作为《京都议定书》附件一中的区域经济共同体，欧盟作出承诺，在2008年至2012年期间在其1990年的温室气体排放量的基础上，减少8%的排放。

　　欧盟确信，以环境税收、排污收费及配额交易等基于市场调节的方式是实现减排义务的最有效手段。为此，经过几年立法准备，欧盟在2003年10月通过了《关于在欧共体内部建立温室气体排放配额交易机制的指令》，并在2005年正式运行欧盟排放权交易体系（简称EU-ETS）。

　　第三，航空业温室气体减排在《京都议定书》中没有具体体现。由于《京都议定书》在谈判过程中未纳入航空业温室气体减排议题，只是在其第2条第2项中要求附件一国家应分别同国际民用航空组织（ICAO）和国际海事组织一起谋求限制或削减飞机和船舶用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。因此，在EU-ETS实施之初，其所涵盖的温室气体排放均来源于能源、金属、矿产等工业活动，包括航空运输在内的交通运输业的温室气体排放并未涵盖在EU-ETS之中。

　　然而，伴随国际航空运输活动的迅速发展，其温室气体排放量的相关数据引起国际社会的广泛关注。欧盟认为，如果不对航空运输所产生的温室气体排放进行控制，那么这些排放将会抵消其在工业领域所作出的减排努力，这无疑将会直接影响其兑现在《京都议定书》下作出的减排承诺。鉴于国际民用航空组织尚未就航空业温室气体排放削减达成一致意向，欧盟决定启动将航空活动纳入欧盟减排机制的法律进程。2006年12月，欧盟通过针对航空碳排放的《欧盟排放权交易体系指令的第二次修正案》，并于2008年11月正式颁布。

　　美国航空运输协会及会员美国航空公司（American Airlines, Inc.）、美国大陆航空公司（Continental Airlines Inc.）、美国联合航空公司（United Air Lines, Inc.,简称“美联航”）认为欧盟上述修正案是“单边行为”，违反《国际民用航空公约》多项条款，并在英国高等法院起诉欧盟，败诉后又起诉至欧洲法院。2011年12月21日，欧洲法院作出裁定，宣布欧盟实施国际航空碳排放限额管理的政策并未违反相关国际法。据此，欧盟宣布：自2012年1月1日起，将对所有在欧盟机场起降的航班所属航空承运人，不论其国籍，实行航空碳排放限额管理，航班所属承运人应在2013年4月前向欧盟递交其航班在2012年整年的航空碳排放量，对超出核定限额部分需要在其碳排放交易市场购买相应的排放额度。

　　概而言之，EU-ETS是欧盟履行其《京都议定书》温室气体减排义务的主要手段。尽管航空活动尚未纳入《京都议定书》的控制范围，但是航空业温室气体排放，尤其是二氧化碳排放持续增长，是显而易见的事实。国际民用航空组织尚未就航空业温室气体排放削减达成一致意向是欧盟采取“单边行为”将航空活动纳入EU-ETS的外部直接因素。

　　对欧盟上述行为，国际社会普遍认为，鉴于航空活动的特殊性，国际民用航空组织须采取协调行动，在全球层面发动航空活动碳排放减排机制的多边谈判。在这种情况下，国际民用航空组织终于迈出重要一步：2012年11月9日理事会会议宣布在2013年10月举行的国际民用航空组织大会上，对国际航空碳排放议题启动“基于市场化机制”的讨论；紧接着11月15日，理事会会议宣布成立“特别高级专家小组”，为即将举行的讨论作技术准备。随后，欧盟也高调作出让步，对外国航空公司推出“暂停航空碳排放限额提案”，以等待即将举行的2013年国际民用航空组织大会。

　　对此，我国政府须意识到，欧盟建立航空活动温室气体排放权交易市场的行为虽然引起广泛争议，但航空温室气体减排是必然的趋势。航空碳排放全球谈判如果启动，将是新一轮利益博弈的开始。相比发达国家，我国减排节能技术相对落后，但航空活动发展迅速。因此，如何以发展中国家的身份，积极介入航空业温室气体减排的多边谈判，明确“共同”责任的同时坚持“区别”的对待、以赢得时间练好“内功”是目前必须考虑的首要问题。

　　（作者系华东政法大学国际法教授）