中国航空法律服务中心

　　机场建设费征收20年饱受质疑，终于，在全社会近乎一致的“骂声”所集聚的舆论压力下，财政部在本周二出面宣布，从4月1日起消取机场建设费。

　　20年前，国内缺乏机场建设资金，政府仅凭一纸红头文件，宣布向每位民航乘客收取50元至90元两档机场建设费，承诺机场建设费专款专用，除用于国内机场的“区域布点建设”外，还用于补贴老少边穷地区建设中小机场。

　　还是20年前，国内法制建设适才起步，政府法制建设尚未实质起步，民众维权意识远未开化，社会各界包括广大乘客，对政府说征就征的机场建设费虽心生不满，但只能逆来顺受。好在那年代，自费坐飞机的乘客很少，时间一久人们也就认了。

　　20年后，中国法制建设正行进在“半道上”，政府更是信誓旦旦承诺“构建法制政府”，因此，闻“一收再收”的机场建设费终被取消，人们本该表示欢迎。

　　然而，未及人们作出欢迎表示，另一盆冷水已兜头向广大乘客泼来----财政部同时宣布征收民航发展基金，并一本正经颁布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，试图就此固化“换汤不换药”的所谓合法性。

　　消息一出，民众一片愤怒声。民众有充足理由表达愤怒，不为别的，只为民意遭到了又一次“戏弄”。

　　民航发展基金的征收对象和征收额度一成不变，惟一变化的，是当年决定收费凭借红头文件，如今顾及依法行政的“脸面”，改为发布一个表达粗糙、监管操作性不强，监管很可能继续流于形式的行政规章。

　　从全国人大多位代表在历次取消机场建设费议案所引用数据，20年机场建设费累计收取1000亿元。这笔巨款这怎么花掉的？20年间从未向社会作过交代。如果实心实意建设法制政府，既然取消建设费，作为断后，应该先组织国家审计，并向全社会报告审计结果。令人诧异的是，1000亿元机场建设费明显存在用途不符。譬如查阅去年多家上市机场公司年报，白云机场获机场建设费补贴5.64亿元，占总营收的13.79%；首都机场获10.01亿元，占总营收的15.41%……网友中有懂财务的，读了上面的财务数据，立即可作如下判断：假如缺失了如此大额度的机场建设费直补，国内由政府控大股的上市机场公司，很可能出现事实上的亏损。这样的匪夷所思，从法理情理再到市场游戏规则，没一条可以讲通！

　　事实是，就巨额机场建设费的使用及使用是否得当，财政部未说任何解释，这叫彻头彻尾藐视现行的行政法制。政府行政藐视行政法制，不屑于程序正义，中国构建法制社会就是一句空话！此为舆论不满之一。

　　从各国现状看，机场建设费是否该征可以讨论和商榷，譬如美欧日等发达国家，虽没有机场建设费一说，但也向乘客单独征收“进出港税”。国外的“进出港税”征收的是否恰当也可讨论和商榷，但至少在程序正义层面，人家是立法在先，并且使用、监管全过程向社会透明。

　　作为后发展国家，甚至如今发达国家在“欠发达阶段”，都程度不同施行过“收费经济”----即所谓的“收费搞建设”阶段，以牺牲自然人和社会法人的眼前利益换取国家的发展速度，因此，不管是先前的机场建设费，还是改头换面为民航发展基金若，脱离国情现状，一味骂娘也未必可取……有时候，国家长远利益与个人和其它社会组织的短期利益发生冲撞，后二者向前者做出一定的利益妥协和利益渡让亦是无奈之举。

　　问题是，既然民航发展基金被“暂行办法”明确定义为政府基金，那么就该按照政府基金设置和监管的规矩办理。这涉及到政府行政的又一个具体的程序正义问题。在懂法并初通政府基金运作的的内行眼里，本次“费改基”的实质性“程序正义短板”依然存在。

　　具体讲，政府基金从资金来源讲大体可分三类：一是资金来自财政划拨款，二是资金从政府预算外收入账户划拨，三是资金向社会募集，由政府在约定年限向募集对象支付本息。现在，民航发展基金全部来自乘客腰包，从基金类型看正好属于最后一类，也就是说，征缴民航发展基金并非完全不允许，但必须以一定方式向乘客支付基金红利。这既是法制原则又系市场规矩，是为“师出有名”！可就此项基金运作必须坚守的规矩，由财政部颁行的“暂行办法”只字不提，这又是征收民航发展基金从源头环节就无视程序正义加“运作正义”的又一证据！

　　在反复承诺建设法制政府的时代大背景下，行政行为如此“毛糙”，与其说是对行政法制的藐视，不如说是又一宗典型的“政治短视”。按2011年机场建设费年“搂金”147亿元计算，国家每年因征收同等规模的民航发展基金所流失的“民心”，难道能用“区区147亿元”买回来么？！

　　坦率讲，征收民航发展基金的决策既已作出，指望政府改弦易辙短期可能性很小，仅凭媒体和舆论的“声讨”也很难取消民航发展基金。退而求其次——既然称为基金，其募集对象又是乘客，就得按这类政府基金的运作规矩进行募集、运行和管理。就算在一定年限内向募集对象支付基金红利实属奢望，至少应向全体基金募集对象交代清楚这笔巨资征缴、使用、审计、监督的全部明细。恰恰是这一“最低要求”，“暂行办法”还差了一大截。若诚心构建法制政府，不妨从满足乘客的“最低要求”改起。