中国航空法律服务中心

“这已不是单个航空公司所遭遇的挑战，已经上升为国家行为，需要从国家层面统一应对” 

一项源自欧盟的法规正牵动着全球民航业界的神经。尽管该项法规听上去措辞陌生，但它的效力正持续发酵，并将深度影响全球民航业的未来走向。

根据欧盟规定，自今年1月1日起，所有使用欧盟机场的民航飞机全部纳入欧洲碳排放交易体系（ETS）。这是欧盟27国一致的决定，其目的是欧盟所声称的“遏制全球变暖”。

这几乎招致全球民航界同声反对，在现有欧盟航空市场占据较大份额的中国航企反应尤烈。据中国航空运输协会预计，2012年欧盟依据该项法案征收的“碳排放税”将给中国航空公司增加约8亿元的成本，到2020年将可能增加到30亿元。

欧洲以外的航空公司也将无一例外受到这一规定的影响。2013年4月30日是欧盟给各国航企设定的第一个缴费日。此前，各国航企尚不用给欧盟支付碳排放税。但可以想见，未来这一年，全球航空业界将注定无法平静。

“这对中国等发展中国家极为不利”

对于普通消费者而言，欧盟这一单边法案带来的直接恶果就是机票价格上涨。多位民航业界专家测算后告诉本刊记者，在该法案实施后，中国往返欧洲航线机票价格有可能上浮几十到几百元不等。

根据欧盟的该项法规，各国航空公司初期可以免费获得碳排放总量85%的配额，其余15%则通过欧盟碳排放交易体系以政府拍卖形式购买。中国航空 法律服务中心首席专家张起淮向本刊记者介绍，据此计算，中国航空公司在2012年需要向欧盟支付约7.43亿元的“碳排放税”，预计未来9年累计支出将高 达176亿元。

而且，上述免费配额是以2004至2006三年的平均排放量为基础计算的。这意味着，航空公司历史排放量越多，现在获得的免费配额也就越多。

“这对中国等发展中国家极为不利。”《航空知识》杂志主编助理司古告诉本刊记者说，中国航空企业正处于高速发展时期，与欧美其他航空公司相比，当前能获得的免费配额非常有限，而且“未来发展越快，受此影响越大”。

目前，中国航企中占据欧洲航空市场份额最大的是中国国际航空公司，其他不少中国航企也正积极计划拓展欧洲航线，欧盟这一政策对它们的影响同样不 容小觑。一位不愿透露姓名的中国某大型航空公司内部人士向本刊记者证实，如何应对欧盟碳税新政所带来的现实及未来影响正成为该公司“重要的战略选择”。

这部分增加的飞行成本，各航空公司除了自行消化外，转嫁给消费者也是必然选项之一。不过张起淮指出，这并不一定意味着全球性的机票上涨潮，因为欧盟法案并不涉及各国国内航线，同时美日等发达国家已经拥有较大比例的免费配额，对他们来说新增成本并不明显。

迪拜等中东机场地位可能提升

多位业内人士告诉本刊记者，这一政策的实施除去可能带来机票上涨之外，更有可能导致全球航空业的重新布局。

根据欧盟这一规定，只要是使用欧盟成员国机场的民航飞机，均须缴纳全程的碳排放税。这也正是激怒全球航空界的焦点问题之一。

以美国旧金山—加拿大—英国伦敦航线为例，航线大部分在美国、加拿大以及大西洋上空，仅9%的航程处于欧盟范围，但航空公司却要向欧盟缴纳全程的碳排放费用。

据司古分析，这导致的可能后果是，各国航空公司将更愿意选择与欧盟毗邻的迪拜等中东机场作为中转枢纽，尽可能降低飞行成本。他向本刊记者举例 说，以法兰克福–香港航班为例（假设机型A340-600，客座率88%），直飞航程9130千米，碳排放量251吨。如果从迪拜中转，总航程上升至 10735千米，碳排放量将增加18%，达296吨。但同时公司须缴纳给欧盟的碳排放税却极低，因为只有迪拜–法兰克福的航程需要计费。

司古认为，这种情况真的发生的话，中东海湾地区的航空公司将会借机从欧盟市场拉走更多的乘客，全球各航空公司可能重新定位海湾地区机场的地位，并重新规划航空交通线路，法兰克福等欧洲传统航空枢纽地位将可能受损，因为“这等于间接支持了欧盟航空运输企业的竞争对手”。

欧盟为何一意孤行

显然，这对于欧盟来说，并不是一件完全有利的事，而是一把“双刃剑”。但欧盟对此政策似乎态度非常坚决，究竟是出于什么样的考量呢？

客观上，欧盟一直是全球最重视环保的地区之一，于2005年1月1日就正式启动碳排放交易机制。其基本思路是：按照“限制和交易”的设计，通过 每年给企业发放一定的碳排放配额，迫使企业节能减排；对于超过配额的碳排放，企业只能从碳排放交易市场上购买，没有用掉的配额则可以出售。

2008年，欧盟正式立法规定，从2012年1月1日起把航空业纳入碳排放交易机制。

资料显示，当前全球温室气体排放中，航空业的排放比例占到2%到3%，从1990年到2006年间增长了98%。依此速度，预计到2020年，航空业的碳排放量将达到8亿吨。

张起淮认为，“限制航空业的碳排放量势在必行”，而这正是欧盟强力推动碳排放交易机制的背景之一。

除去环保的动因之外，欧盟通过此项征税获得的利益也不容小觑。多位业内人士向本刊记者介绍，仅在2012年，欧盟通过向各国航空公司征收“碳排 放税”，就将获得约12亿美元的收入。这之后，因为欧盟为各航空公司设定的免费配额是逐年递减的，其每年获得的税收收入还会进一步增加。

更加重要的是，欧盟通过率先推动“碳排放税”，将可能在未来把该项区域性减排方案延伸到全球范围。由此，欧盟可能取得温室气体排放方面的领导权和全球碳排放交易市场上的主动权。张起淮指出，当前中国的碳交易市场处于起步阶段，如果任由他人制定游戏规则，处境极为不利。

中国南方航空公司新闻发言人、党委工作部部长赵继军也在接受本刊记者采访时表示，这已不是单个航空公司所遭遇的挑战，“已经上升为国家行为，需要从国家层面统一应对。”

国家层面的反制措施已在酝酿之中

由此，如何应对这一棘手问题，成为中国航企面临的现实挑战。

从航企内部来说，成本增加是必然的结果。除去往返欧洲成本增加之外，各航空公司为适应碳排放征税机制，将必须把加快机型更新、加大对机组人员培训等举措更快纳入到未来公司运营战略中。这些，都将大大增加各航空公司的运营成本。

而从国家层面，应对措施似乎也在酝酿之中。

今年3月8日，一则来自空客公司高层的消息曾引发强烈关注。空客母公司欧洲宇航防务集团首席执行长路易斯.加洛瓦对媒体透露，中国已经搁置了价 值120亿美元的空客订单，包括35架A330客机和10架A380客机。这被世界舆论解读为中国对抗欧盟单边碳税政策的“杀手锏”。

路透社对此分析说，订单中的A380属于已确认订单，除非放弃定金否则无法取消，而A330订单属于意向性订单，仍在谈判，尚未获得政府批准。而无论如何，这样的反制措施将可能对空客等欧洲飞机制造商造成很大影响，从而推动其从内部对欧盟施加压力。

据上述航空公司内部人士向本刊记者透露，目前中国航空公司购买飞机有着严格的审批要求。一般来说，先由航空公司根据未来发展规划提出意向性购买申请，然后依次提交给地区民航管理局、国家民航局等部门，此后再提交给国家发改委审批。

该人士介绍，根据惯例，大宗飞机采购计划大多在国家领导人出访时正式宣布或签订协议。但即使航空公司已经与厂商签好合约，在没有拿到发改委的批文之前也是不能引进的。张起淮认为，这样的飞机购置流程设计为中国对空客订单采取反制措施提供了制度基础。

在张起淮看来，除了叫停空客订单之外，中国还可能在包括限制欧盟有关产品进口等方面反制欧盟。此外，还可能以在中国境内机场的航班加油量为基础向对方飞机征收燃油消费税，而对本土公司进行先征后退的补贴措施。

张起淮告诉本刊记者，中国应学习欧盟建立一套完备的、属于自己的航空碳排放交易体系，同样收取其他国家的碳排放税。

就此问题，欧盟负责气候变化问题的委员康妮.赫泽高的发言人拉德隆曾公开表示，如果中国国内也出台类似的旨在削减航空碳排放的具体措施(即“替代方案”)，中国进出欧盟的航空公司可以不用向欧盟缴纳“航空碳税”。

“只有建立属于自己的碳排放规则，完善航企在意识、制度、设备方面的缺失，才是应对的根本之道。”张起淮说。

李家祥：“众怒难犯，专欲难成”

今年2月初，经国务院授权，中国民用航空局向国内各航空公司发出指令，明确要求未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。

本刊记者与多家国内航空公司接触时证实，目前不存在由单个航空公司参与欧盟碳税机制的可能，航企要通过中国航空运输协会统一对外发声。

“众怒难犯，专欲难成。”今年两会期间，中国民航局局长李家祥曾如此评价欧盟强行推动碳排放税的行动。李家祥透露，目前中国正通过各种渠道来进行协商，“多国联合才是解决问题的最大筹码。”

事实上，各国集体的反制行动早在数个月前就已启动。

去年10月，美国众议院通过决议，禁止美国航空公司加入欧盟碳排放交易体系。随后的11月份，联合国下属负责协调全球民航事务的国际民航组织在 其总部蒙特利尔举行了第194次理事会第二次会议，其主要议程之一就是审议由中国等26个理事会成员联署提交的工作文件《将国际民用航空纳入欧洲联盟排放 权交易机制及其影响》。正是在这次会议上，理事会通过决定，明确反对欧盟单边将国际航空纳入欧盟排放交易体系。

中国常驻国际民航组织理事会代表马涛在发言时表示，欧盟单边立法将国际航空纳入其排放交易体系不符合相关国际法，无视其他国家、尤其是发展中国家在航空减排方面的努力，中国政府对此表示坚决反对。

本刊记者从国内多家航空公司了解到，近年倡导“绿色飞行”已成各个航企的共识。中国南方航空公司新闻发言人赵继军向本刊记者介绍，优化航线结 构、讲求节能效果一直是南航“关注的重点”。前文所述国内大型航企匿名人士也向本刊记者发表看法认为，近年中国每年飞机增量一直处于世界前列，就机型的新 旧程度及减排效能来讲，并不落后于世界其他航空公司。来自国家民航局官方网站的消息也显示，目前中国民航全行业平均机龄已降至8年以内。

据了解，国际民航组织早有设想建立全球性的航空碳排放交易系统，但迟迟未能出台。在司古等人看来，如果欧盟执意推动单边碳排放征税政策，将可能震荡全球民航业，造成当前全球民航业秩序的混乱。

就目前而言，主张在联合国气候变化谈判、国际民航组织多边框架下通过充分协商解决国际航空排放问题，已成为包括中国在内的多数国家的共识。从客 观上讲，欧盟此次的单边行动无疑将推动国际民航组织加快行动步伐。只是，作为法规推出的碳排放交易体系，想让欧盟出现松动也绝非易事。

2013年4月30日，是欧盟根据航空碳排放法规设定的第一个缴费日，留给世界各国航企还有一年时间。