中国航空法律服务中心

　　随着我国国民经济的迅猛发展，地区间的人员交流和货物运输需求日益增多，人民群众对于交通运输方式的便利性、舒适性和价格合理性的要求也不断提高。机场作为我国交通运输体系的基础设施，具有着基础性和正外部性等特点，其运营方式值得我们进行深入的探讨和研究。

　　国外机场的运营管理方式，主要以美国和英国为代表，形成了管理型和经营型两种。美国的运营管理方式：一是合理的功能定位。美国政府将机场定性为：“不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施”。机场归政府所有，由政府负责投资、建设和管理，机场管理机构多为事业化机构；二是管理型机构。机场管理机构多为管理型而非经营型，人员相当精简职责明确，只负责制定机场的发展规划、开辟航线、对机场设施的出租和日常维护工作。机场用工制度灵活多样，经营性项目的社会化程度很高；三是政府的政策支持。不仅对机场免税，各级政府和联邦航空局（FAA）还对机场的建设和经营给予补贴；四是特许经营权招标。机场管理机构通过特许经营权招标的方式将地面服务、候机楼运营、停车场、餐饮、零售、广告等业务进行外包，制定服务标准，统一实行契约化管理。

　　与美国的管理方式相似，加拿大、巴西、日本、韩国等国家均把机场定性为非盈利性的公共设施或产品，机场管理机构多为管理型，机场的建设和经营由政府承担或给予补贴。

　　以英国机场管理集团（BAA）为代表的经营性机场或机场组织：一是机场功能定位，将机场定性为经营性资产，把BAA定位成机场管理专业公司，通过多样化的管理模式和有效地经营方式，创造最大利润；二是多样化的管理模式。BAA根据机场的实际情况采取不同的模式进行经营管理。拥有部分股权及整个机场经营管理权、不参股但拥有整个机场的经营管理权、控股机场管理公司、拥有部分经营管理权等；三是经营方式灵活多样。BAA经营管理机场安检、急救、免税店、部分工程和维修、问询、航显系统。对外发包地面服务、配餐、航油、部分工程和维修、零售、停车场、餐饮。为空管系统、公安、边防、海关及其他公共职能提供设备、设施。

　　出于竞争与合作的市场发展战略，目前世界主要航空公司之间纷纷结成各种航空运输联盟，形成了星空、寰宇一家、天合等五大全球性航空运输业联盟。根据2007年的统计资料，著名的三大航空联盟的成员公司占据了超过70%的世界航空运输市场份额。这些结盟企业要求在全球各主要机场都能够享受到标准化、国际化的机场服务，这种需求是促使机场间整合的重要动力。此外，机场管理体制改革使得先进的机场管理理念和模式向外输出也是诱发机场间整合的重要因素。从上世纪80年代起，BAA（英国机场集团）和SEA（意大利机场集团）等大型机场管理企业将其在长期机场运营中积累的丰富管理经验向外输出，在全球范围内陆续接管了一些机场的运营权，在所接管的机场实施类似于连锁经营的统一管理模式并取得了很大成功，这也成为国际机场间整合的催化剂^[1]。

　　2002年我国民航机场属地化改革正式实施，除首都机场和西藏地区机场外，所有机场均划归当地政府管理。2004年7月8日，随着甘肃省所辖的兰州、庆阳、嘉峪关、敦煌四机场移交当地政府，民航机场的属地化改革任务基本完成。目前的我国机场主要有着以下几种运营管理方式：

　　一、集团化模式：首都机场集团公司是其中的主要代表。目前首都机场集团拥有首都机场、天津机场、重庆机场集团、内蒙古机场集团、吉林机场集团、黑龙江机场集团、江西机场集团、贵州机场集团、湖北机场集团九个省级机场公司，所辖29个支线机场。各机场以子公司的形式运营，也有的以控股方式进行管理，其上级机场集团进行行政和业务上的管理，一般会设定年度经营减亏目标，亏损由集团公司统一进行补贴。

　　二、地方政府管理下的分公司或航站制：如湖南机场集团是当地政府管理下的国有企业，其下张家界、常德等机场以机场分公司的形式存在；云南和新疆机场集团旗下的支线机场仍以航站的形式存在。但两种形式的区别不大，发生亏损都需机场集团或当地政府补贴，分公司或航站机场并不是真正的市场主体。

　　三、航空公司托管模式：临沂和东营机场，由山东航空公司全权经营。山航集团与地方政府的管理合同中规定：机场产权属于临沂市政府，市政府委托山航经营管理20年，在机场经营前5年，市政府分别给予经营补贴500万、400万、300万、200万和100万。在合同执行期内，临沂市政府免收机场各种地方公益性集资；自第6个经营年度开始，山航要按照实现税后利润的40%交给临沂市政府。内蒙古满洲里机场也以类似的方式由海南航空公司托管。

　　机场属地化改革完成后，我国机场形成了以省级机场集团为主的集团化发展之路，首都机场集团更是下辖了29个机场。但是，我国机场的集团化进程是依靠行政力量完成的，国家法律法规体系善待完善，各省级机场集团对于支线机场的发展战略并不清晰，曾经十分热衷机场集团化的首都机场也出现了战略上的调整。当前，我国机场业集团化的利弊主要有以下几点：

　　1、集团化整合提高地区机场资源的总体利用率。地区范围内机场实施整合后，可以根据地区经济发展状况以及航空运输市场需求情况，将需求在各机场之间实施动态调整和分配，使每个机场都得到和其容量相适应的业务量，保证其正常的生产经营和各种资源的有效利用。

　　2、集团化有利于现有机场向专业化、规模化和集约化方向转变。各机场在功能设置上不再追求原来“大而全、小而全”模式，而专注于根据系统总体目标和机场特点确定的一些特定的服务项目和服务对象。

　　3、集团化有利于提高各支线机场的运营效率。机场间通过实行功能划分，错位经营，专注于各自的服务对象和服务内容，有利于发挥机场各方面有利条件，充分发挥系统内每个机场的优势和能力，提高机场的运营效率。

　　4、集团化没有解决管理层级多的情况。省级机场集团受上级机场集团领导，支线机场受省级机场集团领导，机场业务接受地区管理局和监管办管理，省级空管部门由上级航管局指导，各支线机场的公安消防与地方政府关系密切。

　　5、很多支线机场高度依赖财政和上级集团公司的补贴，财务上实行收支两条线，即没有足够的绩效考核压力，也没有足够的自足经营动力。