中国航空法律服务中心

　　随着美国政府债务的不断增加，美国各政治党派的对话受到与债务相关的一系列问题的制约。决策者们对是否削减联邦预算已无争议，他们讨论的焦点主要集中在如何降低联邦开支，包括从联邦预算中削减哪些项目以及削减多少预算等问题。

　　1978年放松航空公司管制时制定的基本空运服务计划（EAS），即对偏远社区航班实施补贴的计划，也被列入立法者的讨论范围。围绕着是取消还是削减该计划的经费问题，各政治党派展开了一场激烈的大辩论。

主张取消　因为补贴费用渐增

　　在今年年初参议院考虑美国联邦航空局重审立法的过程中，美国前总统候选人、参议员约翰·麦凯恩提出完全取消EAS计划的议案，结果被投票否决了。但是，众议院通过了一个法案，到2013年将分期结束EAS计划，同时法律将允许该计划在阿拉斯加州和夏威夷州继续实施。

　　美国运输部称，目前EAS计划在全国范围内补贴140家通勤航空公司。如果政府不提供补贴，这些地方不会有定期航班服务。根据今年早些时候参议院通过的联邦航空局重新审定的立法，政府当局为该项计划提供的经费为每年2亿美元（2009年为1.23亿美元，1996年为5000万美元）。众议院运输和基础设施委员会主席约翰·迈卡认为，这笔费用逐年增加，对美国政府而言几乎是无法承受的。

　　面对国家的财政困难，众议院运输和基础设施委员会发言人贾斯廷·哈克雷罗德说：“我们被迫作出艰难的财政选择，取消EAS计划是其中之一。”他承认，人们担心取消EAS的结果是对该计划的严重打击，但对联邦财政问题的担心远胜过了对EAS的担心。

要求保留　因为利于地方经济发展

　　力挺EAS计划的人，包括参议院商业、科学和运输委员会主席杰伊·洛克菲勒。他表示，该计划对美国乡村社区的经济发展至关重要，能使之与国内航线网络保持极为重要的衔接。

　　“对全国不少社区而言，EAS计划是他们经济上的生命线。”国际机场理事会北美分会政府和政治事务副总裁简·考尔德伍德说，“EAS计划既是这些社区运送物资和服务的方式，也是运送人员的方式。在国会中，凡是所在州或地区有EAS机场的议员，一般都非常支持EAS计划，因为如果该计划被取消，会对当地的经济造成巨大的打击。如果没有EAS计划支撑的100多个机场都把旅客输送到枢纽机场，美国整个航空系统将蒙受很大的打击。” 对那些有若干EAS机场的州而言，取消该计划更是灾难性的。

　　基地位于怀俄明州的大湖航空公司是美国最大的EAS航空公司，由于预计EAS补贴将被削减，便开始减少航线。“我们看到取消EAS计划的浪潮来袭，不想成为众矢之的，所以主动瘦身。”该公司首席执行官查克·豪厄尔解释说。大湖航空公司将由比奇1900飞机执飞的EAS航线通达城市的数量，从50个减少到32个，但这32个城市仍然覆盖了该公司70%的航线网络。

　　按照原有规定，临近社区机场的枢纽中心与社区机场之间的距离大于70英里，航空公司执飞相应的航班即可获得补贴。然而，参议员汤姆·科伯恩提出了一条修正案，就是把距离最近枢纽机场70英里车程的规定延长到90英里。“90英里规定可能会是在国会最先获得通过的EAS修正案，这大约会削减3000万美元的经费。”豪厄尔评述道。他希望这部分节省的费用能够“平息”国会争议。

　　科伯恩的另一个提案是要增加一个条款，要求EAS航线上平均每天至少要有10位旅客。“这样可从航线网络中去掉10个左右的城市。”

　　豪厄尔认为，通过削减EAS经费，每年节省的2亿美元费用相当于10架Q400飞机的成本。就联邦预算而言，这不是个大数目。节省的这笔费用对缓和美国政府的预算问题收效甚微，反而可能弄巧成拙，严重改变美国的航空运输网络。

　　卡尔德伍德同意这个说法。EAS计划属于美国政府“自由量裁”的非防务开销的一部分，加在一起还不到全部联邦预算的12%。她说：“也许，你会说，在预算篮子里节省一点是一点。但取消EAS将会对经济产生负面影响，可能会影响到税收，因为有些企业不愿意去，或要迁离没有可靠空运服务的社区。这样就损失了税收，同时影响到就业……”

EAS计划将何去何从

　　在众议院投票表决是否取消EAS计划的同时，参议员约翰·麦凯恩提出的取消补助的修正案也未获通过。华盛顿政治观察员认为，由洛克菲勒领导的参议院一方与众议院商讨联邦航空局重审案，EAS计划最终很可能会继续实行，而且在很大程度上，保持不变。

　　今年6月，洛克菲勒称，取消EAS计划是一种无谓之举。他说：“取消一个创造这么多经济价值的计划绝非明智之举。切断乡村居民的空运之路，掐断他们与工作和家庭的联系，更是毫无意义。我将竭尽全力反对任何取消这项计划或减少该计划经费的提案。”

　　迄今为止，EAS计划仍然是联邦航空局重审议案中颇具争议的一部分。据熟悉该事件的观察员透露，预计有的议员最终将作出让步使EAS案延期，但他们想让它保留被取消的可能性，从而作为尽可能拖延该计划的筹码。

　　美国机场高管协会、美国支线航空公司协会和美国各州的航空官员协会在一封给国会的信中发表联合声明称，“虽然削减该项计划的不良后果在很大程度上将由那些无法享受航空运输服务的旅客来承担，但减少这些社区的空中流量会给整个航空业带来负面的经济影响”。

　　在除了阿拉斯加和夏威夷外的48个州的435个商业机场中，有106个只有依靠EAS计划才能运营一定数量的航班。若取消了此计划，这些机场往返全国将近1/4商业机场的空中运输服务就要歇业了，这将对美国航空运输网络的发展产生巨大影响。即使国家财政问题遭遇挑战，各机构也要用有意义的改革和理顺该计划的方式来出手相助，以确保未来航空运输业和全国经济的发展。

　　（金绮 编译自《航空运输世界》2011年8月）

背景：美国EAS计划的出台

　　1978年，美国政府放松了对航空业的管制，允许航空公司自主决定飞哪些航线。但立法者认为，这样做有一个问题，就是前往许多较小目的地的航班很可能永远无法实现盈利。这意味着，对航空业放松管制的立法一旦生效，许多机场的定期商业航班数量将会大大减少。

　　在这一背景下，美国联邦政府出台了为运营偏远社区航线的小型航空公司提供补贴的基本空运服务计划（EAS）。该计划是美国政府为保持中小型社区航空服务而采取的财政补贴计划，每年由财政部拨款、运输部管理，由航空公司享受补贴并按协议执行相应的航班。

　　根据规定，美国运输部的主要职责是，向符合EAS计划补助条件的社区提供与国家航空运输系统的衔接。一般的做法是，对使用19座飞机飞往某个骨干枢纽机场的航空公司提供每天2—4个往返航班补贴，平均是3个航班。

　　EAS计划自开始实施以来，经历了多次重大的调整。1987年的《机场、航线安全和运力扩张法案》对EAS进行了修改并延长其有效期限。1996年，美国联邦航空局在重审法案中把EAS变成了永久性条款。现在，那些距离大型或中型枢纽机场在70英里车程以内的社区机场也不再有资格获得财政补助了。

　　但近年来，EAS计划蒙受了巨大的压力。“例如，新建的高速公路和政府当局放宽了对车速的限制，使越来越多的旅客为降低费用不再乘坐EAS航班，而是选择开车去附近的枢纽机场。”美国支线航空公司协会称，由于19座的涡桨飞机飞行成本增加，加上燃油价格飙升，人们更愿意迁往有定期航班的机场附近居住。这些因素致使实施EAS计划的成本大幅攀升。 （金绮）

延伸：EAS计划 在阿拉斯加州不可或缺

　　美国各政治党派对EAS的存废之争仍在继续，但来自阿拉斯加州的EAS计划的拥护者成功地将话题缩小到了在美国大陆48个州EAS是否应该被削减这一问题上。EAS在阿拉斯加乡村确实是“不可或缺”的，他们说。

　　就美国大陆的48个州而言，人们对取消乡村社区的EAS计划，可能会造成的负面经济影响存在一定的担心。但他们一致认为，若取消阿拉斯加州的EAS计划，肯定会对州内交通运输产生重大影响。目前，阿拉斯加州45个获得EAS补贴的机场构成了全美获得资助的机场数量的1／3。

　　阿拉斯加航空公司协会执行董事乔伊·朱尼说：“我们82%的社区不通公路，主要依靠航空运输来运送生活必需的物资和服务。在阿拉斯加州，平均每人空中旅行次数比美国其他48个州乡村地区的人要多8倍，每年为每人空中运输的物资几乎达到1吨，是其他地区的39倍。”

　　参议员丽萨·莫考斯基奋力反击任何削减阿拉斯加EAS经费的行为。“我毫无保留地说，由麦凯恩提出的修正案对阿拉斯加的经济发展和交通运输简直将是个灾难，会影响到美国人民的就业、生计问题，并可能影响到健康和医疗问题。”她说，“如果全部取消EAS计划，可能会破坏许多乡村社区的稳定，可能对阿拉斯加相互衔接的航空系统的完整性造成负面影响，同时大大减少阿拉斯加州基本的航空运输服务。鉴于我们面临有限的道路系统，以及天气和地形问题，阿拉斯加州的人们对待飞机和直升机就像大多数美国人对待他们的汽车一样。飞机在阿拉斯加不仅是一件好东西，它们是生命线，是生存、活命、旅行和娱乐的工具。”